อ่านเกม "กัมพูชา" ลาก "ไทย" ขึ้นเวทีโลกแบ่งเขตแดนทะเล ได้ประโยชน์หรือติดกับดัก?

อ่านเกม "กัมพูชา" ใช้กลไก UNCLOS ไกล่เกลี่ยโดยบังคับ ลาก "ไทย" ขึ้นเวทีโลกหลังถอนตัว MOU44  ได้ประโยชน์หรือเดินเข้าสู่กับดัก?  "นักกฎหมาย" มองจบเร็ว แต่ยากประเมินผลลัพธ์ 

จากกรณีวันที่ 23 เม.ย.ที่ผ่านมา ที่ประชุมสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ได้มีมติถอนตัวจาก MOU44 ตามนโยบายรัฐบาล ด้วยเหตุผลว่ามากกว่า 20 ปีที่ผ่านมา มีการเจรจากันเพียง 5 ครั้งและไม่ได้ข้อสรุปที่เป็นประโยชน์แก่ทั้ง 2 ประเทศ ตรงกันข้ามกลับทำให้เกิดข้อพิพาทเรื่องเขตแดนทางทะเล ทำให้เกิดความขัดแย้ง และไม่มีแนวทางที่จะทำให้เกิดการพัฒนาและบริหารทรัพยากรร่วมกันได้ 

วานนี้ (5 พ.ค.) สมเด็จฯ ฮุน มาเนต นายกรัฐมนตรีกัมพูชา ได้โพสต์เฟซบุ๊กถึงกรณีที่ไทยประกาศถอนตัวจาก MOU44 ระบุว่า การที่ประเทศไทยถอนตัวจากบันทึกความเข้าใจฉบับนี้แต่เพียงฝ่ายเดียว ทำให้กัมพูชาไม่มีทางเลือกอื่นนอกจากต้องพึ่งพากฎหมายระหว่างประเทศและอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS) โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลไก “การไกล่เกลี่ยโดยบังคับ” ภายใต้อนุสัญญาฉบับนี้ 

ล่าสุดวันนี้ (6 พ.ค.) นายอนุทิน ชาญวีรกูล รองนายกรัฐมนตรี และ รมว.มหาดไทย ตอบคำถามว่ากรณีดังกล่าวถือเป็นทิศทางที่ดีหรือไม่ ว่า อย่างน้อย 2 ประเทศก็จะไปอยู่บนพื้นฐานกฎเกณฑ์เดียวกัน สมัยก่อนเหมือนใช้กันคนละกฎเกณฑ์ ซึ่งตอนนี้ประเทศไทยไม่ได้มี MOU 2544 แล้ว หากหลังจากนี้จะพูดคุยอะไรกันต้องมากำหนดกฎเกณฑ์กันใหม่ ซึ่งยังมีเวลาที่จะต้องมาหารือกัน อีกทั้งกระทรวงการต่างประเทศก็รับผิดชอบเรื่องนี้อยู่  

ทีมข่าวเฉพาะกิจไทยรัฐออนไลน์ พูดคุยประเด็นนี้กับ ผศ.ดร.กฤษฎากร ว่องวุฒิกุล ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายทะเล จากคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ถึงกระบวนการต่อไปของไทยและกัมพูชา และถ้าหากต้องใช้กลไก UNCLOS ไทยจะได้ประโยชน์หรือเสียเปรียบมากกว่า MOU44 

ย้อนทำความเข้าใจ MOU44 

สำหรับ MOU44 หรือ บันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรกัมพูชาว่าด้วยพื้นที่ที่ไทยและกัมพูชาอ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน (ลงนาม 18 มิถุนายน 2544) ทาง กระทรวงการต่างประเทศ ให้ข้อมูลว่า เป็นข้อตกลงชั่วคราวเพื่อแก้ไขปัญหาการอ้างสิทธิไหล่ทวีปทับซ้อนกัน โดยให้มีการจัดตั้ง "คณะกรรมการร่วมด้านเทคนิค" (Joint Technical Committee - JTC) เพื่อทำหน้าที่เจรจาเรื่องนี้บนพื้นฐานของกฎหมายระหว่างประเทศ โดยแบ่งพื้นที่การเจรจาเป็น 2 ส่วนคือ 

1. พื้นที่ส่วนบน (เหนือเส้นละติจูด 11 องศาเหนือ): ให้เจรจาเพื่อ "แบ่งเขตแดน" ทางทะเลให้ชัดเจน 

2. พื้นที่ส่วนล่าง (ใต้เส้นละติจูด 11 องศาเหนือ): ให้เจรจาเพื่อจัดทำระบอบ "พื้นที่พัฒนาร่วม" (Joint Development Area - JDA) เพื่อนำทรัพยากรปิโตรเลียมมาใช้ร่วมกัน

หัวใจสำคัญคือต้อง “เจรจาควบคู่ แยกจากกันไม่ได้” หมายความว่า หากตกลงเรื่องแบ่งผลประโยชน์น้ำมันไม่ได้ เรื่องเส้นเขตแดนก็ไม่จบ หรือหากตกลงเรื่องเส้นเขตแดนไม่ได้ ก็จะขุดน้ำมันไม่ได้เช่นกัน โดย MOU 2544 เป็นเพียงกรอบการเจรจา หากคณะทำงานตกลงกันได้สำเร็จ ผลลัพธ์สุดท้ายจะต้องถูกนำมาทำเป็น "สนธิสัญญา" ซึ่งต้องผ่านการเห็นชอบจากรัฐสภาของไทยตามรัฐธรรมนูญเสียก่อน จึงจะมีผลผูกพันอย่างสมบูรณ์ 

กลไก UNCLOS ไทยไม่อาจปฏิเสธได้

ผศ.ดร.กฤษฎากร ชี้ว่า การไกล่เกลี่ยโดยบังคับ (Compulsory Conciliation) เป็นรูปแบบหนึ่งในการระงับข้อพิพาท ซึ่งถูกบัญญัติไว้ในภาคผนวก 5 ของอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเลปี 1982 หรือ UNCLOS 1982 ผ่านคนกลางคือ “คณะกรรมาธิการประนอม” (Conciliation Commission) จำนวน 5 คน โดยรัฐคู่พิพาทเลือกฝ่ายละ 2 คน และตกลงเลือกประธาน 1 คน จากบัญชีรายชื่อที่มีอยู่แล้วซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายทางทะเล โดยจะใช้เวลาเลือกไม่เกิน 3-4 เดือน 

ซึ่งกลไกนี้เปิดทางให้รัฐคู่พิพาทฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดสามารถร้องขอให้เริ่มกระบวนการเพียงฝ่ายเดียวได้และอีกฝ่ายต้องให้ความร่วมมือ ซึ่งในกรณีนี้คือกัมพูชา มีสิทธิเริ่มกระบวนการไกล่เกลี่ยได้ทันที และประเทศไทยต้องเข้าร่วมเท่านั้น

หากประเทศไทยไม่อยากยอมรับกลไกนี้หรือไม่ต้องการให้มีบุคคลที่สามเข้ามาเกี่ยวข้อง ก็ต้องไปต่อสู้ว่าคณะกรรมาธิการประนอมชุดนี้ไม่มีเขตอำนาจในการให้คำแนะนำ ซึ่งก็มีเงื่อนไขอยู่อีกพอสมควร ถ้าหากผลออกมาว่าคณะกรรมาธิการประนอมไม่มีเขตอำนาจ ไทยกัมพูชาจึงจะกลับมาเจรจาทวิภาคีกัน

แต่ถ้าหากไทยยอมรับกลไกนี้ หรือคณะกรรมาธิการประนอมตัดสินว่าตนเองมีเขตอำนาจ ก็จะมีการดำเนินการคล้ายกับศาล คือมีการสืบพยาน เรียกดูเอกสารหลักฐาน ไปจนถึงการลงพื้นที่จริง รับฟังข้อต่อสู้ทางกฎหมายของคู่พิพาทและพยานหลักฐาน และต้องทำรายงานความเห็นให้แล้วเสร็จภายใน 12 เดือน

การระงับข้อพิพาทในลักษณะนี้จะไม่มีผลผูกพันเหมือนคำพิพากษาของศาล นั่นหมายความว่า เมื่อคณะกรรมาธิการประนอมมีรายงานคำวินิจฉัยหรือคำแนะนำออกมา ไทยหรือกัมพูชาก็อาจจะรับหรือไม่รับก็ได้ แต่ถ้าหากทั้งสองฝ่ายยินยอมพร้อมใจรับคำแนะนำ ก็จะใช้เป็นฐานในการเจรจาต่อไป

อย่างไรก็ดีที่ผ่านมามีการใช้กลไกนี้สำเร็จมาแล้ว 1 ครั้ง คือในกรณีข้อพิพาทระหว่างติมอร์เลสเต-ออสเตรเลีย ซึ่งคณะกรรมาธิการประนอมวินิจฉัยว่าตัวเองมีเขตอำนาจ ถึงแม้ว่าทั้งสองฝ่ายจะมีการทำสนธิสัญญาและเขียนไว้อย่างชัดเจนว่าต้องระงับข้อพิพาทด้วยการเจรจาเท่านั้น

“พูดง่ายๆ คือคณะกรรมาธิการประนอมมักจะวินิจฉัยว่าตนเองมีเขตอำนาจได้ง่ายๆ แม้ว่าคู่พิพาทจะมีเจตนาระงับข้อพิพาทด้วยวิธีการปกติหรือการเจรจาก็ตาม”

ในกรณีของติมอร์เลสเต-ออสเตรเลีย คณะกรรมาธิการประนอมได้มีการขีดเส้นแบ่งเขตแดน มีคำแนะนำในการแบ่งปันผลประโยชน์ในพื้นที่พิพาท หลักการและวิธีดำเนินการต่างๆ ซึ่งทั้ง 2 ประเทศก็พูดคุยต่อบนฐานของคำแนะนำนี้ จนในท้ายที่สุดสามารถทำสนธิสัญญาแบ่งอาณาเขตทางทะเลกันได้

UNCLOS 1982 “ไทย” ได้เปรียบหรือเสียเปรียบมากกว่า MOU44 ?

ในข้อกังวลว่า กลไกการไกล่เกลี่ยของ UNCLOS จะทำให้ไทยได้เปรียบหรือเสียเปรียบ หากเทียบกับ MOU44 นั้น ผศ.ดร.กฤษฎากร มองว่า เป็นเรื่องที่ประเมินได้ยาก แต่เมื่อประเด็นนี้อยู่ในดุลยพินิจของคณะกรรมาธิการประนอมซึ่งเป็นบุคคลที่สาม ก็ต้องยอมรับว่าจะมีปัจจัยที่ไม่สามารถควบคุมได้และมีความยืดหยุ่นน้อยกว่าการเจรจาทวิภาคี

ขณะเดียวกันกลไกการไกล่เกลี่ยนี้ก็มีข้อดีคือมีกำหนดเวลาที่ชัดเจนคือ 12 เดือน และมีความแตกต่างจากการขึ้นศาลหรืออนุญาโตตุลาการ คือไม่ได้มองข้อบทกฎหมายเพียงอย่างเดียว แต่จะหยิบยกเอาปัจจัยอื่นๆ มาร่วมพิจารณาด้วย เช่น หลักฐานทางประวัติศาสตร์, ปัจจัยทางการเมือง, ปัจจัยทางภูมิศาสตร์ เป็นต้น

“เราไม่อาจรู้ได้ว่าสุดท้ายแล้วเส้นเขตแดนจะเป็นอย่างไรกัน อาจไม่ใช่เส้นที่ไทยหรือกัมพูชายึดถือในปัจจุบันก็เป็นได้ ซึ่งทางกฎหมายทะเลจะมีกระบวนการ Maritime Delimitation หรือการกำหนดเขตแดนทางทะเล โดยใช้หลักความเที่ยงธรรม ซึ่งไม่ได้หมายความแบ่งเท่า แต่ต้องดูปัจจัยต่างๆ ประกอบ เช่น ประเทศมีทางออกสู่ทะเลมากน้อยแค่ไหน สมสัดส่วนหรือไม่ มีเกาะเรียงรายตามแนวชายฝั่งมากน้อยเพียงใด”

นอกจากนี้คณะกรรมาธิการประนอมยังสามารถสร้างกระบวนการพิเศษขึ้นมาได้ เช่น ในกรณีที่ไทยและกัมพูชาไม่มีความไว้วางใจกันจนยากที่จะพูดคุย ก็จะมีกลไกที่เรียกว่า “Confidence Building” หรือการสร้างความเชื่อมั่น ซึ่งทางคณะกรรมาธิการประนอมจะใช้เทคนิคทางการทูตพูดคุยกับทั้ง 2 ฝ่าย เพื่อฟื้นฟูความสัมพันธ์ก่อนกลับมาพูดคุยกัน

หากในท้ายที่สุดคณะกรรมาธิการประนอมมีคำแนะนำ และไทย-กัมพูชายอมรับและสามารถเจรจากันสำเร็จ ก็จะมีการทำสนธิสัญญาขึ้นมา ขีดเส้นแบ่งพรมแดน กำหนดอาณาเขตทางทะเล ไหล่ทวีป และเขตเศรษฐกิจพิเศษจำเพาะ

ซึ่งในส่วนของการใช้ทรัพยากรก็แตกต่างจากกรณี “พื้นที่พัฒนาร่วม” (Joint Development Area) ที่ระบุไว้ใน MOU44 ซึ่งเป็นการพัฒนาร่วมกันและแบ่งปันผลประโยชน์ ไม่มีกำหนดกรอบเวลา อาจเกิดเป็นความร่วมมือระยะยาวคล้ายกรณีไทยและมาเลเซีย แต่เมื่อมีเส้นเขตแดนที่ชัดเจนแล้วก็สามารถใช้ทรัพยากรเฉพาะในเขตแดนของตนเองเท่านั้น 

โอกาสขึ้น "ศาลโลก" หากไกล่เกลี่ยไม่จบ 

ในกรณีที่คณะกรรมาธิการประนอมมีคำแนะนำออกมา แต่ไทยหรือกัมพูชาไม่ยอมรับจะมีกระบวนการใดต่อ หรืออาจถึงขั้นเข้าสู่ ศาลโลก ศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ หรืออนุญาโตตุลาการ หรือไม่นั้น

ผศ.ดร.กฤษฎากร เผยว่า ค่อนข้างเป็นไปได้ยาก เพราะ UNCLOS ได้กำหนดเอาไว้ตั้งแต่ตอนที่แต่ละประเทศจะเข้าร่วมเป็นภาคี ว่าจะต้องเลือกวิธีการระงับข้อพิพาทเอาไว้ ซึ่งทั้งไทยและกัมพูชาต่างสงวนสิทธิ ไม่เลือกใช้ทั้งศาลและอนุญาโตตุลาการ

“หากเป็นข้อพิพาทที่เกี่ยวกับการแบ่งอาณาเขตทางทะเล ไม่ว่าจะเป็นการแบ่งเขตไหล่ทวีปหรือการแบ่งเขตเศรษฐกิจจำเพาะ ไทยและกัมพูชาได้ทำคำประกาศเอาไว้ว่า จะไม่มีศาลใด หรือว่าอนุญาโตตุลาการ จะมีเขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษา ก็เท่ากับเป็นการปิดประตูไปแล้ว”

ทั้งนี้มากจากหลักคิดว่าเรื่องของเขตแดนนั้นละเอียดอ่อน และผู้ที่จะรู้ข้อมูลและปกป้องผลประโยชน์ได้ดีที่สุดคือไทยและกัมพูชา จึงไม่อยากให้มีบุคคลที่สามเข้ามาเกี่ยวข้อง แต่ในกรณีของ “การไกล่เกลี่ยโดยบังคับ” นั้นก็เป็นไปตามชื่อคือมีผลบังคับ หากมีฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งยกประเด็นขึ้นมา เนื่องจาก UNCLOS ไม่ต้องการให้รัฐภาคีตีความตัวบทกฎหมายไปตามความเชื่อที่แต่ละฝ่ายคิดว่าถูกต้อง 

“UNCLOS ไม่ต้องการให้แต่ละฝ่ายตีความกฎหมายมั่วซั่ว เขาต้องการปกป้องระบบของตัวเองเอาไว้ เลยเปิดช่องทางเอาไว้ว่าแม้ศาลหรืออนุญาโตตุลาการไม่มีเขตอำนาจ แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าจะไม่มีกระบวนการมาดูแลหรือวินิจฉัยชี้ขาดระหว่างรัฐเลย ซึ่งนั่นก็คือคณะกรรมาธิการประนอม”

“กัมพูชา” เตรียมตัวล่วงหน้า? รับมือ “ไทย” ถอนตัว MOU44

ผศ.ดร.กฤษฎากร มองว่าการที่ประเทศไทยถอนตัวจาก MOU44 และเข้าสู่กลไก UNCLOS อาจไม่ใช่หนทางระงับข้อพิพาทที่ดีที่สุด เพราะหนทางที่ดีที่สุดคือการเจรจาต่อรองกันให้ได้ แต่เข้าใจว่าบรรยากาศการพูดคุยตอนนี้ไม่สามารถไปต่อได้ในทางการเมือง ซึ่งหลายคนก็อยากเห็นข้อพิพาทนี้จบลงเสียที แทนที่จะเจรจายืดเยื้อต่อไปเรื่อยๆ โดยไม่มีกำหนด

ขณะเดียวกันการเล่นบนกติกา UNCLOS ก็อาจเป็นสิ่งที่กัมพูชาต้องการอยู่แล้วก็เป็นได้ เพราะเล็งเห็นว่าฝ่ายการเมืองไทยต้องการยกเลิก MOU44 จากกระแสภายในประเทศ โดยกัมพูชา เพิ่งให้สัตยาบันกับ UNCLOS ไปเมื่อเดือนมกราคมที่ผ่านมา แม้ว่าจะเข้าร่วมภาคีตั้งแต่ปี 2526 ก็ตาม

“ก็ต้องมาประเมินว่า ถ้าคุยกันเองไม่ได้ แต่สามารถจบข้อพิพาทได้เร็วจะสมประโยชน์ของประเทศมากกว่าหรือไม่ และเราเองต้องไม่คาดหวังว่าเส้นแบ่งเขตแดนที่ไทยยึดถือจะเป็นเส้นที่ถูกต้องและคณะกรรมาธิการประนอมจะยึดตามนั้น นอกจากนี้ยังมีเรื่องการรับรู้และการยอมรับของประชาชน ว่าจะเชื่อมั่นในกระบวนการระงับข้อพิพาทนี้มากน้อยแค่ไหน ซึ่งเป็นคนละเรื่องกับประเด็นทางกฎหมาย ที่ทางรัฐบาลต้องบริหารจัดการ”