ปฏิรูปกฎระเบียบ-กฎการแข่งขันทางการค้า ข้อเสนอแนะจาก OECD

ณ กลางปี 2568 ท่ามกลางเสียงบ่นดังขึ้นเรื่อย ๆ เรื่องเศรษฐกิจไม่ดี ปากท้องย่ำแย่ ทั้งจากประชาชนและผู้ประกอบการ (เว้นแต่เพียงกลุ่มทุนผูกขาด ซึ่งเก็บเกี่ยวค่าเช่าทางเศรษฐกิจอันมีที่มาจากการยึดรัฐ (state capture) จึงไม่ต้องอนาทรร้อนใจใด ๆ)

หลายคนเริ่มส่งเสียงดังขึ้นเรื่อย ๆ ว่า ถึงเวลาแล้วที่จะ “ปฏิรูปโครงสร้าง” เศรษฐกิจไทยอย่างจริงจัง ถ้าไม่อยากเห็นความสามารถในการแข่งขันและความเป็นอยู่ของผู้คนถดถอยไปมากกว่านี้

ในบรรดานโยบายทั้งหลายเกี่ยวกับการพัฒนาที่หลากหลายรัฐบาลประกาศในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา ผู้เขียนเห็นว่ามีน้อยนโยบายที่น่าจะมีส่วนช่วย “ปฏิรูป” โครงสร้างเศรษฐกิจไทยในระยะยาว เท่ากับการประกาศเข้าร่วมเป็นสมาชิก องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organization for Economic Co-operation and Development ย่อว่า OECD)

รัฐบาลไทยสมัย เศรษฐา ทวีสิน เป็นนายกรัฐมนตรี ได้ยื่นหนังสือแสดงเจตจำนงการเข้าเป็นสมาชิกในเดือนเมษายน 2567 และต่อมาอีกสองเดือน คณะมนตรี OECD ก็ได้มีมติเอกฉันท์ เห็นชอบเปิดการหารือกระบวนการเข้าเป็นสมาชิก (accession discussion) กับประเทศไทย เมื่อวันที่ 17 มิถุนายน 2567 ส่งผลให้ไทยมีสถานะเป็นประเทศผู้สมัครที่อยู่ในกระบวนการเข้าเป็นสมาชิก OECD (OECD Accession Country) อย่างเป็นทางการ

หลังจากนั้นไม่ถึงเดือน OECD ก็ได้จัดทำและเผยแพร่แผนการเข้าเป็นสมาชิก (Accession Roadmap) สำหรับประเทศไทย ซึ่งระบุขั้นตอนและเงื่อนไขต่าง ๆ ในการเข้าเป็นสมาชิกอย่างละเอียด รวมถึงระบุอย่างชัดเจนว่า ประเทศไทยต้องทำงานร่วมกับ OECD อย่างใกล้ชิดในการปรับปรุงกฎหมาย นโยบาย และแนวปฏิบัติต่าง ๆ ให้สอดคล้องกับมาตรฐานของ OECD เพื่อเป็นสมาชิกเต็มตัว (full member) ในอนาคต

ในเมื่อมาตรฐาน OECD ครอบคลุมประเด็นจำนวนมากที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาในทุกมิติ ตั้งแต่ หลักธรรมาภิบาลและบรรษัทภิบาล การดำเนินธุรกิจอย่างมีความรับผิดชอบ การแข่งขันทางการค้าที่เป็นธรรม เศรษฐกิจดิจิทัล แรงงาน และการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม ผู้เขียนจึงเห็นว่า กระบวนการเข้าเป็นสมาชิก OECD จึงน่าจะมีส่วนกระตุ้นให้เราได้เห็นจุดเริ่มต้นของการ “ปฏิรูปโครงสร้าง” เศรษฐกิจไทย ไม่มากก็น้อย โดยเฉพาะสิ่งที่เป็น “รากฐาน” และ “ปัจจัยสำคัญ” ที่ส่งผลต่อนวัตกรรม ความสามารถในการแข่งขัน และการพัฒนาที่ยั่งยืน นั่นคือ กฎระเบียบเกี่ยวกับการแข่งขันที่เป็นธรรม และความรับผิด (accountability) ของธุรกิจต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม ซึ่งทั้งสองเรื่องนี้เป็นเรื่องที่มาตรฐาน OECD ให้ความสำคัญอย่างยิ่ง

นอกจากไทยจะต้องทำงานหนักในการปรับปรุงกฎระเบียบและแนวปฏิบัติต่าง ๆ ให้ตรงตามมาตรฐาน OECD แล้ว ฝั่ง OECD เองก็ให้ความช่วยเหลือด้วยการส่งทีมผู้เชี่ยวชาญมาประเมินและให้คำแนะนำในด้านต่าง ๆ อย่างต่อเนื่อง โดยนับตั้งแต่ต้นปี 2025 เป็นต้นมา OECD ได้เผยแพร่รายงานการประเมินเกี่ยวกับไทยที่น่าสนใจ 2 ฉบับ ได้แก่ Regulatory Reform in Thailand (เมษายน 2025) ว่าด้วยการปฏิรูปกฎระเบียบในประเทศไทย และ OECD Peer Reviews of Competition Law and Policy: Thailand 2025 (พฤษภาคม 2025) ว่าด้วยกฎระเบียบและนโยบายการแข่งขันทางการค้าของไทย

รายงาน Regulatory Reform in Thailand 2025 นับเป็นการติดตามความคืบหน้าหลังจากที่ OECD เคยออกรายงานหัวข้อเดียวกันมาแล้วครั้งหนึ่งเมื่อปี 2020 หรือห้าปีที่แล้ว ซึ่งในครั้งนั้น OECD ก็ชมไทยที่บัญญัติการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) ทั้งก่อนและหลังการออกกฎหมาย ไว้ในระดับรัฐธรรมนูญตั้งแต่ปี 2017 (มาตรา 77 ในรัฐธรรมนูญ 2560) และต่อมาอีกสองปีก็มีการออก พ.ร.บ. หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 (“พ.ร.บ. RIA”) เพื่อสร้างมาตรฐานในการจัดทำและทบทวนกฎหมายให้มีประสิทธิภาพและทันสมัยอยู่เสมอ

ผ่านมา 5 ปี รายงานปี 2025 ของ OECD พบว่า การประเมินผลสัมฤทธิ์ก่อนการออกกฎหมายหรือ RIA ของไทย ยังทำ “เป็นพิธีการ” (บางครั้งผู้เขียนมองว่าแย่กว่านั้นอีกคือ ทำ “พอเป็นพิธี”) เท่านั้น โดย OECD มีข้อเสนอแนะหลักหลายข้อต่อการปฏิรูปกฎระเบียบและกระบวนการออกกฎหมาย ข้อเสนอแนะที่ผู้เขียนเห็นว่าสำคัญเป็นพิเศษมีดังต่อไปนี้

• ยกระดับการกำกับดูแลและความรับผิดของกระบวนการ RIA ด้วยการออกรายงานประจำปีรวมถึงสถิติ ว่าด้วยคุณภาพของ RIA และการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสีย นอกจากนี้ควรทำ “แผนปฏิบัติการเพื่อกฎระเบียบที่ดีขึ้น” (Better Regulation Action Plan) ซึ่งมีเป้าหมายและตัวชี้วัดชัดเจน
• กำหนดบทบาทหน้าที่ของสำนักงานกฤษฎีกาให้ชัดเจนมากขึ้น ในการกำกับดูแลกระบวนการออกและบังคับใช้กฎหมาย รวมถึงมอบอำนาจให้สำนักงานฯ สามารถร้องขอการศึกษาเพิ่มเติมและข้อมูลหลักฐานจากกระทรวงต่าง ๆ ที่ข้อเสนอการออกกฎระเบียบไม่ผ่านมาตรฐานหลักฐานที่เหมาะสม (OECD เสนอแนะด้วยว่า ไทยควรออก “มาตรฐานหลักฐาน” หรือ evidentiary standards ที่จะใช้ในการออกกฎระเบียบต่าง ๆ)
• ขยับกำหนดการทำ RIA ขึ้นมาเนิ่น ๆ ในกระบวนการกำหนดนโยบาย และปรับปรุงแนวปฏิบัติให้หน่วยงานที่จะออกกฎระเบียบต้องเปรียบเทียบกับฉากทัศน์ถ้าไม่ทำอะไรเลย (“do-nothing” scenario) และกำหนดเป้าหมายที่วัดได้สำหรับนโยบายที่จะออก
• ขยายกรอบเวลารับฟังความคิดเห็นจากสาธารณะจาก 15 วัน เป็น 30 ถึง 60 วัน (ธรรมเนียมปฏิบัติอันเป็นเลิศหรือ best practice ของ OECD)
• เผยแพร่ร่าง RIA ให้สาธารณชนได้อ่านและให้ความเห็น และควรกำหนดให้กระทรวงเจ้าของร่างกฎระเบียบมาตอบความเห็นของผู้มีส่วนได้เสียและเผยแพร่คำตอบต่อสาธารณะ (ผู้เขียนชอบข้อนี้มากเป็นพิเศษ!)
• การทำ RIA หลังจากที่กฎระเบียบออกมาแล้ว 5 ปี ตาม พ.ร.บ. RIA ควรเลือกทำเฉพาะกฎระเบียบที่สำคัญและมีผลกระทบในวงกว้าง (high impact regulations) เท่านั้น จะได้จัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพกว่าเดิมและสร้างความมั่นใจว่ากฎระเบียบจะได้รับการประเมินอย่างรอบด้าน

นอกจากข้อเสนอแนะหลักของ OECD ข้างต้นแล้ว ผู้เขียนมีข้อสังเกตเพิ่มเติมว่า กระบวนการทำประชาพิจารณ์ในไทยควรยกระดับให้ได้มาตรฐาน OECD รวมถึงนโยบายและมาตรการของรัฐจำนวนมากที่ส่งผลกระทบกว้างไกลและยาวนานต่อประชาชนทั้งประเทศ ส่งผลกระทบมหาศาลกว่ากฎหมายหลายฉบับด้วยซ้ำ แต่กลับไม่มีกระบวนการประชาพิจารณ์ หรือมีแต่ไม่เพียงพอ เพราะไม่มีสถานะเป็น “กฎระเบียบ” ที่ต้องทำตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย RIA

ยกตัวอย่างเช่น แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศ (Power Development Plan: PDP) ร่างล่าสุดปี 2024 ปัจจุบันล่าช้ามาแล้วกว่า 1 ปี โดยไม่มีวี่แววความคืบหน้าใดๆ กระบวนการพิจารณ์มีเพียงช่องทางออนไลน์โดยใช้เวลาทั้งหมดไม่ถึงสองสัปดาห์ ประชาชนซึ่งในฐานะผู้ใช้พลังงานจะได้รับผลกระทบสืบเนื่องนานข้ามทศวรรษ (แผนนี้จะสิ้นสุดในปี ค.ศ. 2037 ตามร่างล่าสุด) ก็มืดแปดด้าน ผู้ประกอบการจำนวนมากก็ต้องชะลอการลงทุน แต่บริษัทพลังงานยักษ์ใหญ่บางแห่งกลับเดินหน้าแผนการลงทุนมูลค่าหลายหมื่นล้านบาท ราวกับมั่นใจมากว่า สุดท้ายเมื่อแผน PDP ประกาศใช้ จะสอดรับสนับสนุนแผนการลงทุนของบริษัทเป็นอย่างดี

สำหรับรายงาน OECD Peer Reviews of Competition Law and Policy: Thailand 2025 นั้น ผลการศึกษาของ OECD พบว่า การกำกับดูแลการแข่งขันตาม พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 แก้ไข พ.ศ. 2560 (“พ.ร.บ. แข่งขัน”) ของไทยยังมีความท้าทายและข้อบกพร่องหลายด้านเมื่อเทียบกับมาตรฐาน OECD เช่น กฎหมายฉบับนี้ไม่ใช้บังคับกับรัฐวิสาหกิจและธุรกิจที่มีกฎหมายเฉพาะกำกับดูแล ซึ่งไม่มีการระบุไว้อย่างชัดเจนว่ามีธุรกิจอะไรบ้าง

ผู้เชี่ยวชาญ OECD ที่จัดทำรายงานฉบับนี้สรุปจากการรวบรวมข้อมูลว่า ธุรกิจด้านการสื่อสาร พลังงาน ประกันภัย และสถาบันการเงิน เป็นธุรกิจที่จัดว่า “มีกฎหมายเฉพาะกำกับดูแล” จึงไม่เข้าข่ายการกำกับของ พ.ร.บ. แข่งขัน ผู้เชี่ยวชาญพบด้วยว่ากฎระเบียบที่เกี่ยวกับการแข่งขันในกฎหมายเฉพาะเหล่านี้ มีความไม่สอดคล้อง ลักลั่นและไม่เท่าเทียมกัน นอกจากนี้ รายงานยังตั้งข้อสังเกตว่า แม้ไทยจะมี พ.ร.บ. แข่งขันมาแล้วกว่า 25 ปี การบังคับใช้ยังถือว่าอยู่ในระยะตั้งต้นมาก คดีถึงที่สิ้นสุดแล้วมีจำนวนค่อนข้างน้อยและมักจบลงด้วยการไกล่เกลี่ย ไม่มีการจบลงด้วยคำตัดสินของศาลแม้แต่คดีเดียว รวมถึงการเปิดเผยข้อมูลของสำนักงานคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า (สำนักงาน ก.ข.ค.) ยังห่างไกลจากหลักความโปร่งใสที่ดี

ผู้เชี่ยวชาญ OECD ตั้งข้อสังเกตด้วยว่า ไทยมีการขออนุญาตควบรวมธุรกิจค่อนข้างน้อยเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ อาจเป็นไปได้ว่าเป็นเพราะมีการตั้งกฎเกณฑ์ค่อนข้างหลวม จึงอาจมีการควบรวมธุรกิจที่ก่อให้เกิดอำนาจเหนือตลาด แต่ไม่ได้จำเป็นต้องขออนุญาต (ในประเด็น “ขออนุญาตควบรวม” นี้ ผู้เขียนชอบที่ผู้เชี่ยวชาญระบุอย่างชัดเจนในรายงาน กรณีธุรกิจโทรคมนาคม ว่า “คดีเดียวที่มีข้อมูลชัดเจนคือการควบรวมกิจการระหว่างบริษัททรู คอร์ปอเรชั่น และดีแทคในปี 2565 ...ในตอนแรก กสทช. ได้ปฏิเสธที่จะพิจารณาธุรกรรมดังกล่าว แต่สุดท้ายก็ได้ดำเนินการประเมินธุรกรรมนี้ภายใต้แรงกดดันจากผู้บริโภคและนักวิชาการ การควบรวมกิจการได้รับการอนุมัติภายใต้เงื่อนไขการแก้ไขพฤติกรรม” - หน้า 15)

เช่นเดียวกับประเด็นปฏิรูปกฎระเบียบ ผู้เชี่ยวชาญ OECD มีข้อเสนอแนะหลักหลายข้อเกี่ยวกับการปรับปรุงกฎระเบียบและการบังคับใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้าให้ทัดเทียมกับมาตรฐาน OECD ข้อที่ผู้เขียนเห็นว่าสำคัญและจำเป็นเร่งด่วนอย่างยิ่งได้แก่ข้อต่อไปนี้

• ขยายขอบเขตการบังคับใช้ พ.ร.บ. แข่งขันไปใช้กับกิจการทุกรูปแบบ โดยไม่คำนึงถึงความเป็นเจ้าของ สถานที่ หรือรูปแบบทางกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานทั้งหมดที่มีส่วนร่วมในกิจกรรมทางเศรษฐกิจ (รวมถึงองค์กรไม่แสวงกำไร สมาคมการค้า บริษัทโฮลดิ้ง) และให้กฎหมายการแข่งขันมีผลบังคับใช้กับธุรกิจนอกประเทศที่ส่งผลกลับมายังประเทศไทยด้วย
• นำกรอบกฎหมายการแข่งขันโดยทั่วไปมาใช้ รวมถึงกฎที่สำคัญและขั้นตอนที่บังคับใช้ในทุกภาคส่วนอย่างเท่าเทียมกัน
• จัดสรรทรัพยากรของสำนักงาน ก.ข.ค. ใหม่ โดยปรับโครงสร้างสถาบัน สร้างหลักประกันว่างบประมาณของสำนักงาน ก.ข.ค. อยู่ในระดับเดียวกับประเทศอื่นๆ ที่ใกล้เคียงกัน (รายงานฉบับนี้ชี้ว่า งบประมาณของสำนักงาน ก.ข.ค. ต่ำกว่ากลุ่มประเทศที่มีจำนวนประชากรใกล้เคียงกันมากกว่า 7 เท่าตัว)
• ยกเลิกคณะอนุกรรมการสอบสวน โดยให้การสืบสวนเป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่สำนักงาน ก.ข.ค. เท่านั้น
• เผยแพร่ข้อเท็จจริง (รวมถึงชื่อของคู่กรณี) ข้อกฎหมายและบทลงโทษที่เกี่ยวข้องกับการตัดสินทั้งหมด ภายใต้การคุ้มครองข้อมูลที่เป็นความลับ
• กำหนดวิธีพิจารณาที่ชัดเจนสำหรับการสอบสวนพฤติกรรมต่อต้านการแข่งขันทั้งหมด โดยระบุว่าฝ่ายที่ถูกสอบสวนจะต้องได้รับแจ้งเกี่ยวกับเรื่องใด และในขั้นตอนใดบ้าง รวมถึงอธิบายฐานข้อเท็จจริงและฐานกฎหมาย ความกังวลด้านการแข่งขัน และหลักฐานที่เกี่ยวข้องที่ถูกรวบรวมหรือยื่นให้สำนักงาน ก.ข.ค. โดยต้องคำนึงถึงการคุ้มครองข้อมูลที่เป็นความลับ (ผู้เขียนเห็นว่า ข้อนี้สำคัญมากเพราะจะสร้างความแน่นอนในการบังคับใช้กฎหมาย รวมถึงลดความเสี่ยงในการเรียกรับผลประโยชน์ของเจ้าหน้าที่หรือผู้บริหาร ก.ข.ค. และลดความเสี่ยงที่ความลับทางการค้าของผู้ประกอบการจะรั่วไหลไปยังกลุ่มทุนผูกขาดที่ครอบงำ ก.ข.ค. ภายใต้ข้ออ้างคลุมเครือว่า “มีผู้ร้องเรื่องพฤติกรรมการแข่งขันไม่เป็นธรรม”)
• การทำ RIA หลังจากที่กฎระเบียบออกมาแล้ว 5 ปี ตาม พ.ร.บ. RIA ควรเลือกทำเฉพาะกฎระเบียบที่สำคัญและมีผลกระทบในวงกว้าง (high impact regulations) เท่านั้น จะได้จัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพกว่าเดิมและสร้างความมั่นใจว่ากฎระเบียบจะได้รับการประเมินอย่างรอบด้าน
• ให้สำนักงาน ก.ข.ค. มีอำนาจลงโทษทางปกครองกับกลุ่มที่มีการตกลงร่วมกัน (“ฮั้ว”) และผู้ประกอบธุรกิจซึ่งมีการใช้อำนาจเหนือตลาดโดยมิชอบ
• กำหนดให้กลุ่มที่มีการตกลงร่วมกัน (“ฮั้ว”) ที่ส่งผลกระทบร้ายแรง เป็นเรื่องผิดกฎหมาย โดยไม่ต้องคำนึงถึงหลักฐานที่แสดงผลกระทบเชิงลบที่เกิดจริงต่อตลาด
• รับประกันว่า สำนักงาน ก.ข.ค. มีอำนาจที่มีประสิทธิภาพในการพิจารณาธุรกรรมการรวมธุรกิจ และหากจำเป็นสามารถห้ามหรืออนุญาตธุรกรรมนั้น ภายใต้เงื่อนไขการแก้ไขที่เหมาะสม
• ลดระดับตัวเลขในปัจจุบันของเกณฑ์การแจ้งเตือนการรวมธุรกิจ โดยคำนึงถึงองค์ประกอบอื่นๆ ซึ่งรวมถึงแต่ไม่จำกัดเพียง ขนาดของเศรษฐกิจไทยและของบริษัทส่วนใหญ่ที่ดำเนินงานในประเทศ จำนวนธุรกรรมโดยเฉลี่ยที่สามารถตรวจสอบได้อย่างมีประสิทธิภาพ และประสบการณ์ของเขตอำนาจศาลอื่นๆ ที่คล้ายกัน

นอกเหนือจากข้อเสนอแนะหลักข้างต้นของ OECD ที่จำเป็นต่อการปรับปรุงกฎระเบียบด้านการแข่งขันให้สอดคล้องกับมาตรฐาน OECD แล้ว ผู้เขียนเห็นว่า การปรับปรุงกระบวนการสรรหาคณะกรรมการ ก.ข.ค. และการพัฒนากลไกรับผิด (accountability) ของคณะกรรมการ ก.ข.ค. รวมถึงกลไกการถอดถอนคณะกรรมการออกจากตำแหน่ง ก็เป็นเรื่องที่จำเป็นเร่งด่วนไม่แพ้กัน

ทั้งนี้ เพื่อกำจัดความเสี่ยงที่จะเกิดปรากฏการณ์ ยึดหน่วยงานกำกับดูแล (regulatory capture) หรือการยึดรัฐ (state capture) โดยกลุ่มทุนผูกขาด ดังที่เราได้เห็นตัวอย่างมามากเกินพอแล้วในประเทศไทย

ติดตามข้อมูลด้านเศรษฐกิจและนโยบายรัฐบาล กับ ThairathMoney ได้ที่ https://www.thairath.co.th/money/economics/thailand_econ

ติดตามเพจ Facebook : Thairath Money ได้ที่ลิงก์นี้  https://www.facebook.com/ThairathMoney