ยุทธศาสตร์การต่างประเทศของ "มิน อ่อง หล่าย"

ถอดรหัสยุทธศาสตร์การต่างประเทศของ "มิน อ่อง หล่าย" กระชับสัมพันธ์สองมหาอำนาจ "จีน-อินเดีย" ต่อด้วย “ลาว” ส่งสัญญาณผูกมิตรรายประเทศ เมินแรงกดดัน-ฉันทามติอาเซียน

การเดินทางเยือนอินเดียตามด้วยจีนและลาวของ "มิน อ่อง หล่าย" ในฐานะประธานาธิบดีเมียนมา ให้ความหมายทางยุทธศาสตร์ของทั้งเมียนมาเองและระดับภูมิภาค มากกว่าจะเป็นแค่การเดินทางเยือนต่างประเทศเพื่อแสวงหาความชอบธรรมหลังจากการเลือกตั้งเท่านั้น เพราะประเทศที่ผู้นำสูงสุดของเมียนมาเลือกจะเยือนหลังจากแปลงโฉมเป็นรัฐบาลพลเรือน ล้วนเป็นประเทศเพื่อนบ้านที่มีชายแดนประชิดติดกันและมีประเด็นของผลประโยชน์ทางยุทธศาสตร์ร่วมกันอยู่อย่างเข้มข้น หลายอย่างหลายประการด้วยกันดังต่อไปนี้

แรกสุด ปัญหาความมั่นคงตามแนวชายแดน เมียนมามีชายแดนติดกับทั้ง อินเดีย (1,643 กิโลเมตร) จีน (2,129 กิโลเมตร) และ ลาว (238 กิโลเมตร) ซึ่งมีประเด็นอันเกี่ยวเนื่องกับความมั่นคงมากมายเฉพาะอย่างยิ่งความเคลื่อนไหวของกลุ่มต่อต้าน ทั้งฝ่ายที่ต่อต้านอินเดีย เช่น นากา เมยไต (Meitei) และ กองกำลังปลดปล่อยอัสสัม ในชื่อต่าง ๆ กัน เช่น National Socialist of Nagaland, United Liberation Front of Asom, People’s Liberation Army of Manipur, People's Revolutionary Party of Kangleipak เป็นต้น ซึ่งกลุ่มเหล่านี้เคลื่อนไหวอยู่ในพื้นที่ภาคตะวันออกเฉียงเหนือของอินเดีย

ส่วนกลุ่มที่ต่อต้านตัดมาดอว์ เช่น กองกำลังของชาวชิน เช่น Chin National Front, Chin Brotherhood Alliance และกองกำลังพิทักษ์ประชาชน (People’s Defense Forces) มักเคลื่อนไหวอยู่ในพื้นที่ด้านตะวันตกเฉียงเหนือของเมียนมา เฉพาะอย่างยิ่งรัฐชินและภูมิภาคสะกาย

กองกำลังติดอาวุธเหล่านี้ไม่เพียงเคลื่อนไหวข้ามแดนไปมา ในหลายกรณีมีรายงานว่าพวกเขาช่วยเหลือต่างตอบแทนกันไปมาเพื่อความอยู่รอดหรือเพื่อให้อีกฝ่ายบรรลุเป้าหมายเฉพาะบางประการ ซึ่งนั่นทำให้อำนาจปกครองส่วนกลางทั้งเมียนมาและอินเดียจำต้องแสวงหาความร่วมมือระหว่างกันเพื่อสร้างเสถียรภาพและความมั่นคงตามแนวชายแดนซึ่งก็จัดได้ว่าเป็นผลประโยชน์ร่วมทางด้านยุทธศาสตร์ความมั่นคง

ส่วนชายแดนทางด้านจีนนั้นจะมีประเด็นทางด้านความมั่นคงอีกแบบหนึ่งที่แตกต่างออกไปจากฝั่งอินเดีย ตรงที่จีนมีอิทธิพลเหนือกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์จำนวนหนึ่งเฉพาะอย่างยิ่ง กองกำลังของคะฉิ่น โกกั้ง และ ว้า เช่น Kachin Independent Army, Myanmar National Democratic Alliance Army, United Wa State Army ซึ่งทำให้อำนาจการปกครองของรัฐบาลกลางในเนปิดอว์ต่อกลุ่มเหล่านี้อ่อนแอหรืออาจจะเรียกได้ว่าไม่มีประสิทธิภาพเอาเสียเลยก็ว่าได้ เพราะกองกำลังเหล่านี้มีความเป็นอิสระในตัวเองค่อนข้างสูง มีระบอบการเมืองและเศรษฐกิจที่เป็นอิสระจากรัฐบาลกลางเมียนมา แต่อีกด้านหนึ่งก็ใกล้ชิดสนิทสนมกับจีน มีผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจส่วนหนึ่งผูกพันอยู่กับจีน 

ในแง่นี้ทำให้ฝ่ายเมียนมาต้องแสวงหาความร่วมมือจากจีนอย่างมากในอันที่จะรักษาเสถียรภาพและความมั่นคงตามแนวชายแดนด้านเหนือและตะวันออกเฉียงเหนือ ในขณะที่จีนก็ต้องปรามเมียนมาไม่ให้ปราบปรามกลุ่มเหล่านี้หนักหน่วงจนเกินไปอันจะเป็นการกระทบกระเทือนผลประโยชน์ของจีนทั้งในเมียนมาและตามแนวชายแดน

ชายแดนเมียนมาและลาวนั้นค่อนข้างสั้น ประเด็นปัญหาส่วนใหญ่จะเกี่ยวข้องกับขบวนการค้ายาเสพติดและลักลอบขนส่งผ่านแดนเฉพาะอย่างยิ่งในพื้นที่สามเหลี่ยมทองคำและตามลำน้ำโขง และในระยะหลังจะพบความเคลื่อนไหวของขบวนการค้ามนุษย์ลักลอบพาคนข้ามแดนไปทำงานในสแกมเซ็นเตอร์ในบางส่วนของรัฐฉาน ซึ่งทั้งเมียนมาและลาวจะต้องอาศัยความร่วมมือระหว่างกันทั้งแบบทวิภาคีและพหุภาคีเพื่อจัดการปัญหาข้ามแดนดังกล่าว

ประการที่สอง ด้วยลักษณะทางภูมิศาสตร์ทำให้เมียนมากลายเป็นจุดเชื่อมระหว่างจีนและอินเดีย หรือในทางกลับกันเมียนมาก็สามารถเชื่อมทางกายภาพเข้าได้กับทั้งจีนและอินเดีย ดังนั้นจึงปรากฏว่าจีน-เมียนมามีระเบียงเศรษฐกิจเชื่อมการขนส่งและโลจิสติกส์จากมหาสมุทรอินเดีย โครงการเจ้าก์ผิ่ว ด้านรัฐยะไข่ ผ่านใจกลางเมียนมาไปยังภาคตะวันตกเฉียงใต้ของมณฑลหยูนหนาน ย่นระยะทางการขนส่งในอดีตที่ต้องผ่านช่องแคบมะละกาได้มาก กล่าวอีกนัยหนึ่ง นี่ถือเป็นเส้นทางยุทธศาสตร์ที่สำคัญอย่างยิ่งของจีน

ส่วนอินเดียนั้นก็มีโครงการคล้ายๆ กันคือ โครงการท่าเรือชิดต่วยที่เพิ่งเปิดไปเมื่อหลายปีก่อน เป็นส่วนหนึ่งของการขนส่งหลายรูปแบบกาลาดาน (Kaladan Multi-Modal Transit Transport Project) เพื่อเชื่อมภาคตะวันออกเฉียงเหนือของอินเดียซึ่งไม่มีทางออกทะเลผ่านรัฐชินและยะไข่ของเมียนมาโดยไม่ต้องผ่านบังคลาเทศ 

นอกจากนี้อินเดียยังมีโครงการดั้งเดิมคือ เส้นทางคมนาคมทางบกที่เชื่อมภาคตะวันออกเฉียงเหนือของอินเดียเข้ากับเมียนมาและไทย ที่ริเริ่มกันมาตั้งแต่ต้นศตวรรษที่ 21 ซึ่งก็ถือเป็นเส้นทางสายยุทธศาสตร์อีกเส้นทางหนึ่งที่อินเดียประสงค์จะเชื่อมโยงกับแผ่นดินใหญ่เอเชียตะวันออกเฉียงใต้

ประการที่สาม ผลประโยชน์ร่วมทางเศรษฐกิจ ปัจจุบันอินเดียเป็นนักลงทุนรายใหญ่อันดับ 11 ของเมียนมา โดยมีโครงการลงทุน 39 โครงการ มูลค่ารวมประมาณ 782 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ระหว่างการเยือนอินเดีย มิน อ่อง หล่าย หารือกับนายกรัฐมนตรีนเรนดรา โมดี ถึงแนวทางยกระดับมูลค่าการค้าทวิภาคีจากปัจจุบันที่มีมูลค่ากว่า 2 พันล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปี ให้เพิ่มขึ้นเป็น 3 พันล้านดอลลาร์สหรัฐในระยะแรก ก่อนขยายเป็น 5 พันล้านดอลลาร์สหรัฐในอนาคต 

ผู้นำเมียนมาได้ขนนักธุรกิจใหญ่ที่ใกล้ชิดร่วมขบวนไปด้วยเพื่อแสวงหาลู่ทางธุรกิจ และยังได้หารือเกี่ยวกับการเร่งรัดระบบชำระเงินระหว่างสองประเทศ การส่งเสริมความร่วมมือระหว่างภาคธนาคาร และการใช้สกุลเงินรูปีและจ๊าดในการชำระธุรกรรมทางการค้าโดยตรง

ส่วนเศรษฐกิจจีนและเมียนมานั้นมีความเชื่อมโยงกันอย่างมาก จีนยังคงเป็นคู่ค้ารายใหญ่ที่สุดของเมียนมา โดยข้อมูลของทางการจีนระบุว่า มูลค่าการค้าทวิภาคีในปี 2025 อยู่ที่ประมาณ 19,400 ล้านดอลลาร์สหรัฐ เพิ่มขึ้น 19.1% จากปีก่อนหน้า แม้เศรษฐกิจโลกจะยังเผชิญความไม่แน่นอน ขณะที่ในช่วง 2 เดือนแรกของปี 2026 มูลค่าการค้าระหว่างสองประเทศอยู่ที่ 3,730 ล้านดอลลาร์สหรัฐ เพิ่มขึ้นถึง 50.8% เมื่อเทียบกับช่วงเดียวกันของปีก่อน

นอกจากการค้าแล้ว จีนยังเป็นหนึ่งในนักลงทุนต่างชาติรายสำคัญที่สุดของเมียนมา โดยมีการลงทุนครอบคลุมหลายสาขา อาทิ โทรคมนาคม อุตสาหกรรมสิ่งทอ พลังงาน และโครงสร้างพื้นฐาน รวมถึงโครงการภายใต้ระเบียงเศรษฐกิจจีน-เมียนมา (China–Myanmar Economic Corridor: CMEC) ซึ่งถือเป็นแกนหลักของความร่วมมือทางเศรษฐกิจระหว่างทั้งสองประเทศ ก็ไม่ควรเป็นเรื่องที่ต้องมีใครแปลกใจที่โครงการเขื่อน Myit Sone ในรัฐคะฉิ่นจะได้รับการรื้อฟื้นขึ้นมาใหม่หลัง มิน อ่อง หล่าย เยือนจีน

ประการที่สี่ กองทัพเมียนมา หรือ ตัดมาดอว์ มีความสัมพันธ์อันดีและค่อนข้างแนบแน่นกับทั้งจีนและอินเดีย ถึงขนาดที่ทั้งสองชาติมอบเรือดำน้ำให้เพื่อซื้อใจกันเลยทีเดียว จีนยังคงเป็นแหล่งจัดหาอาวุธรายใหญ่ที่สุดของตัดมาดอว์ ไม่ว่าจะเป็นเครื่องบินรบ ระบบป้องกันภัยทางอากาศ รถหุ้มเกราะ เรือรบ และอาวุธปล่อยนำวิถี จีนเป็นผู้สนับสนุนหลักในการพัฒนาอุตสาหกรรมป้องกันประเทศและอู่ต่อเรือของเมียนมา กองทัพเมียนมาได้รับเรือดำน้ำ Type-35B Ming-class จากจีนในปี 2021 และยังคงใช้งานอยู่ เรือฟริเกตและเรือตรวจการณ์ของเมียนมาหลายลำใช้ระบบอาวุธและระบบอิเล็กทรอนิกส์จากจีน

ที่น่าสนใจมากสำหรับกรณีของจีนคือ ปักกิ่งมีนโยบายทางการทหารที่ค่อนข้างซับซ้อน กล่าวคือ ให้การสนับสนุนรัฐบาลเมียนมาในระดับรัฐต่อรัฐ แต่ยังคงรักษาช่องทางติดต่อรวมถึงให้การสนับสนุนกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์หลายกลุ่มตามแนวชายแดนด้านเหนืออย่างชัดแจ้ง เพื่อรักษาอิทธิพลและผลประโยชน์ของตนเอง กล่าวอีกนัยหนึ่ง จีนไม่ได้เดิมพันกับฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเพียงฝ่ายเดียว แต่พยายามรักษาอิทธิพลกับทุกฝ่ายที่มีบทบาทต่อเสถียรภาพตามแนวชายแดน

ในกรณีของอินเดียมีแนวทางแตกต่างจากจีนอย่างมาก เป้าหมายหลักของอินเดียไม่ใช่การเป็นผู้จัดหาอาวุธรายใหญ่ แต่จะเน้นความมั่นคงของรัฐทางภาคตะวันออกเฉียงเหนือ เพื่อปราบปรามกลุ่มก่อความไม่สงบ คุ้มครองโครงการเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจ

อินเดียยังคงให้การฝึกอบรมกำลังพลของตัดมาดอว์ มีการแลกเปลี่ยนข่าวกรอง ประสานงานปฏิบัติการตามแนวชายแดนและจัดการประชุมระดับกองทัพอย่างต่อเนื่อง แม้ว่าจะมีการวิพากษ์วิจารณ์ภายในอินเดียเองอยู่ไม่น้อยเกี่ยวกับท่าทีของรัฐบาลหลังรัฐประหารของมิน อ่อง หล่าย แต่ความร่วมมือด้านความมั่นคงไม่ได้ยุติลง เพราะทั้งสองประเทศยังมีผลประโยชน์ร่วมในการควบคุมกลุ่มติดอาวุธตามแนวชายแดน

ทำนองเดียวกับจีน อินเดียเป็นประเทศที่มอบเรือดำน้ำลำแรกให้เมียนมา โดยส่งมอบ INS Sindhuvir (ชั้น Kilo) ให้ตัดมาดอว์ในปี 2020 ซึ่งทางเมียนมาได้เปลี่ยนชื่อเป็น UMS Minye Theinkhathu นอกจากนี้ อินเดียยังช่วยฝึกกำลังพลในการปฏิบัติการเรือดำน้ำและเคยจัดหาอาวุธปล่อยตอร์ปิโดต่อต้านเรือดำน้ำให้กองทัพเรือเมียนมา

อย่างไรก็ตาม นับแต่ปี 2021 เป็นต้นมา ยังไม่ปรากฏมีรายงานว่ามีการส่งมอบยุทโธปกรณ์ขนาดใหญ่เพิ่มเติม ความร่วมมือเน้นไปที่การฝึก การประสานงานชายแดน การแลกเปลี่ยนข่าวกรอง การต่อต้านกลุ่มก่อความไม่สงบ มากกว่าการขายอาวุธ

ประการที่ห้า ในเชิงการทูต การที่มิน อ่อง หล่ายเลือกเยือนอินเดียและจีนเป็นลำดับแรก สะท้อนให้เห็นว่า รัฐบาลเมียนมาให้ความสำคัญกับการกระชับความสัมพันธ์กับประเทศเพื่อนบ้านที่มีผลประโยชน์ทางยุทธศาสตร์ร่วมกันอย่างชัดเจน ทั้งในด้านความมั่นคงชายแดน การเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจ และการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน มากกว่าการเร่งฟื้นความสัมพันธ์กับอาเซียนในฐานะองค์กรระดับภูมิภาคที่เมียนมาเป็นสมาชิกอยู่ด้วยเสียอีก

ทั้งนี้นับตั้งแต่การรัฐประหารในปี 2021 ความสัมพันธ์ระหว่างเมียนมากับอาเซียนต้องเผชิญข้อจำกัดจากความเห็นที่แตกต่างกันของประเทศสมาชิกต่อสถานการณ์การเมืองภายในเมียนมา หลายประเทศแสดงท่าทีไม่ยอมรับรัฐบาลทหารอย่างชัดเจน 

ขณะที่อาเซียนมีมติไม่เชิญผู้แทนทางการเมืองของเมียนมาเข้าร่วมการประชุมระดับรัฐมนตรีและการประชุมสุดยอดมาอย่างต่อเนื่อง โดยให้เหตุผลว่ารัฐบาลเมียนมายังไม่มีความคืบหน้าในการดำเนินการตามฉันทามติ 5 ข้อ (Five-Point Consensus) มิน อ่อง หล่าย ก็เลือกที่จะตอบโต้ด้วยท่าทีที่ไม่แยแสต่อข้อเรียกร้องใด ๆ ของอาเซียน การปฏิเสธที่จะให้ผู้แทนอาเซียนพบกับออง ซาน ซู จี ก็เป็นหนึ่งในมาตรการนั้น

ภายใต้บริบทดังกล่าวจึงไม่น่าแปลกที่เมียนมาจะเลือกให้ความสำคัญกับการเสริมสร้างความสัมพันธ์กับประเทศที่ยังสามารถผลักดันความร่วมมือบนพื้นฐานของผลประโยชน์ร่วมทางยุทธศาสตร์ได้อย่างเป็นรูปธรรม แม้ว่าจะมีความเห็นแตกต่างกันต่อการเมืองภายในเมียนมาก็ตาม

การเลือกเยือนลาวในฐานะประเทศสมาชิกอาเซียนประเทศแรกนั้น ส่งสัญญาณว่าเมียนมาไม่ได้ต้องการลดบทบาทของอาเซียนไปเสียเลยทีเดียว หากแต่กำลังแยกความสัมพันธ์กับอาเซียนในฐานะองค์กรออกจากความสัมพันธ์กับสมาชิกอาเซียนแต่ละประเทศ ในขณะที่ความสัมพันธ์ระดับองค์กรถูกจำกัดด้วยเงื่อนไขทางการเมือง แต่ความสัมพันธ์ทวิภาคีกับประเทศสมาชิกยังคงดำเนินต่อไปตามผลประโยชน์และจุดยืนของแต่ละประเทศเป็นสำคัญ ทำให้เมียนมายังสามารถสร้างและขยายความร่วมมือกับประเทศสมาชิกที่มีท่าทีพร้อมจะมีปฏิสัมพันธ์กับรัฐบาลเนปิดอว์ได้

ทั้งหมดนี้สะท้อนให้เห็นว่า อาเซียนจำเป็นต้องกลับมาทบทวนข้อจำกัดของแนวทางที่ใช้ต่อเมียนมาตลอดช่วงหลายปีที่ผ่านมา เมื่อประเทศสมาชิกที่เผชิญแรงกดดันจากอาเซียนกลับสามารถขยายพื้นที่ทางการทูตผ่านความสัมพันธ์ทวิภาคีกับประเทศเพื่อนบ้านได้มากขึ้น 

ที่สำคัญ หากมิน อ่อง หล่ายสามารถสร้างและกระชับความสัมพันธ์กับประเทศสมาชิกอาเซียนเป็นรายประเทศได้อย่างต่อเนื่อง อาเซียนในฐานะองค์กรจะสามารถสร้างเอกภาพและฉันทามติต่อปัญหาเมียนมาได้อยู่อีกหรือ