สันติภาพที่ไร้เจ้าภาพ เมื่อไทยและกัมพูชาขาดเจตจำนงทางการเมืองในการแก้ปัญหา

สันติภาพที่ไร้เจ้าภาพ เมื่อชนชั้นนำไทย-กัมพูชาขาดเจตจำนงทางการเมืองในการแก้ปัญหา แม้กลไกมีพร้อมแต่ไม่หยิบมาใช้งานจริงจัง สุดท้ายทหารชั้นผู้น้อย-ชาวบ้านชายแดนรับกรรม 

ปัญหาความขัดแย้งระหว่างไทยและกัมพูชา ไม่ว่าจะเป็นเรื่องเขตแดนทางบกหรือทางทะเล ไม่ได้เดินมาถึงทางตันจนไร้ทางออกเสียเลยทีเดียว ในความเป็นจริงทั้งสองประเทศมีกลไกในการแก้ไขปัญหาอย่างพร้อมมูล ไม่ว่าจะเป็นกลไกทวิภาคี พหุภาคี หรือกลไกระหว่างประเทศต่างๆ แต่ที่ขาดหายไปคือเจตจำนงทางการเมืองที่จะหาทางออกเพื่อผลประโยชน์ร่วมกันต่างหาก

ข้อพิพาทเขตแดนทางบกมีกลไกคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วม หรือ Joint Boundary Commission (JBC) ทำหน้าที่สำรวจและจัดทำหลักเขตแดน ปัญหาด้านความมั่นคงและการควบคุมสถานการณ์มีกลไกฝ่ายกลาโหมคือคณะกรรมการชายแดนทั่วไป หรือ General Border Committee (GBC) และคณะกรรมการชายแดนส่วนภูมิภาคหรือ Regional Border Committee (RBC) ส่วนข้อพิพาททางทะเลก็ใช้กระบวนการประนอมตามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (United Nations Convention on the Law of the Sea – UNCLOS)

ปัญหาคือเพราะเหตุใดฝ่ายการเมืองของทั้งสองประเทศจึงไม่ยอมหยิบใช้กลไกเหล่านั้นอย่างจริงจังเสียที เหตุใดรัฐบาลจึงเลือกปล่อยให้ความขัดแย้งยืดเยื้อมาเป็นปีๆอย่างนี้ ทั้งที่ประชาชนตามแนวชายแดนต้องรับผลกระทบจากเหตุปะทะทางทหาร การปิดด่าน การค้าชายแดนชะงักงัน และเกิดความไม่แน่นอนในชีวิตประจำวัน

เชื่อมั่นว่าผู้นำทางการเมืองสองประเทศรู้ดีว่าจะหาทางออกจากปัญหานี้อย่างไร แต่พวกเขาขาดเจตจำนงทางการเมืองที่จะยุติปัญหา เพราะในหลายกรณีการปล่อยให้ข้อพิพาทดำรงอยู่ให้ผลตอบแทนทางการเมืองมากกว่าการแก้ไขปัญหาให้จบโดยเร็ว

คำว่าเจตจำนงทางการเมือง (political will) มักถูกใช้ในความหมายคล้ายกับความกล้าหาญ ความจริงใจ หรือวิสัยทัศน์ของผู้นำ แต่ในความเป็นจริง เจตจำนงทางการเมืองไม่ได้เกิดจากคุณธรรมส่วนตัวของนักการเมืองล้วน ๆ หากขึ้นอยู่กับการคำนวณต้นทุนและผลประโยชน์ทางการเมืองเป็นสำคัญ

ถ้าหากการประนีประนอมทำให้ผู้นำเสี่ยงที่โดนกล่าวหาว่ายอมจำนน ยอมเสียดินแดน หรือหนักเข้าก็ถึงขั้นทรยศต่อผลประโยชน์แห่งชาติหรือขายชาติ แต่ตรงกันข้ามการแสดงท่าทีแข็งกร้าวกลับช่วยเพิ่มคะแนนนิยม สร้างความชอบธรรมให้แก่รัฐบาลและกองทัพ หรือสามารถใช้มันเบี่ยงเบนความสนใจจากปัญหาภายในประเทศ ผู้นำทางการเมืองย่อมมีแรงจูงใจน้อยที่จะประนีประนอม พูดอีกนัยหนึ่งผลประโยชน์ทางการเมืองย่อมอยู่เหนือประโยชน์สุขของประชาชนเฉพาะอย่างยิ่งคนชายแดนที่ห่างไกลศูนย์กลางอำนาจ

ด้วยเหตุนี้ข้อพิพาทไทย–กัมพูชาจึงกลายเป็นทรัพยากรทางการเมืองที่ฝ่ายต่างๆ สามารถหยิบมาใช้ วาทกรรมเรื่องอธิปไตย บูรณภาพแห่งดินแดน ศักดิ์ศรีของชาติ และภัยคุกคามจากประเทศเพื่อนบ้าน ปลุกเร้าอารมณ์สาธารณะได้ง่ายกว่าการอธิบายรายละเอียดของแผนที่ สนธิสัญญา หลักกฎหมายระหว่างประเทศ หรือการสำรวจเขตแดนและจัดทำหลักเขตแดน

เมื่อความขัดแย้งถูกทำให้เป็นเรื่องของความรักชาติ พื้นที่สำหรับการอภิปรายอย่างมีเหตุผลก็หดแคบลงไปโดยปริยาย บ่อยครั้งที่ผู้เสนอให้มีการเจรจาจะถูกมองว่าอ่อนแอ ผู้ที่ตั้งคำถามต่อข้อมูลของรัฐบาลหรือกองทัพอาจถูกกล่าวหาว่าไม่รักชาติ และผู้ที่พยายามอธิบายเหตุผลของอีกฝ่ายก็เสี่ยงถูกมองว่าเข้าข้างศัตรูไปได้ง่ายๆ

เหตุผลอีกประการหนึ่งที่ทำให้ความขัดแย้งยืดเยื้อคือ ผู้มีอำนาจตัดสินใจกับผู้ที่แบกรับผลของการตัดสินใจเช่นว่านั้นไม่ใช่คนกลุ่มเดียวกัน ผู้กำหนดนโยบายอยู่ในเมืองหลวง แต่ผู้ที่ต้องอพยพออกจากบ้านเรือนอยู่ตามแนวชายแดน ผู้ที่ประกาศปิดด่านอาจได้รับเสียงสนับสนุนทางการเมืองล้นหลาม แต่ผู้รับกรรมและสูญเสียรายได้คือ ประชาชนตามแนวชายแดน พ่อค้าแม่ค้า เกษตรกร แรงงานและผู้ประกอบการรายย่อย ผู้ที่ตัดสินใจใช้กำลังอาจได้รับภาพลักษณ์ว่าเข้มแข็ง แต่ผู้ที่ต้องกลายเป็นผู้บาดเจ็บล้มตายหรือพิการทุพพลภาพก็คือทหารชั้นผู้น้อยและประชาชนในพื้นที่นั่นเอง

สำหรับคนในเมืองหลวง การปิดด่านอาจเป็นมาตรการทางเศรษฐกิจเพื่อตอบโต้หรือกดดันอีกฝ่าย แต่สำหรับคนชายแดน มันหมายถึงการขาดรายได้ ทำการค้าขายไม่ได้ การเดินทางข้ามแดนถูกตัดขาด และเกิดความไม่แน่นอนว่าจะกลับมาใช้ชีวิตตามปกติได้เมื่อใด ตราบใดที่ผู้มีอำนาจไม่ได้นำต้นทุนเหล่านี้มาคำนวณ รัฐบาลก็สามารถดำเนินนโยบายแข็งกร้าวต่อไปโดยไม่รู้สึกว่าต้องสูญเสียอะไร

อย่างไรก็ตาม ความสัมพันธ์ในอดีตของไทย–กัมพูชาหลายช่วงเวลาดูเหมือนจะสงบและมีความร่วมมือใกล้ชิดกันดี แต่ก็เป็นความจริงที่ว่าความสงบเช่นว่านั้นตั้งอยู่บนความสัมพันธ์ส่วนตัวของผู้นำและเครือข่ายทางการเมืองของพวกเขา กลุ่มผลประโยชน์และพวกพ้องของผู้มีอำนาจ มากกว่าจะเกิดจากกติกาที่มั่นคง เข้มแข็งและโปร่งใส

สันติภาพเช่นนี้อาจเรียกได้ว่าเป็นสันติภาพที่ไม่ยั่งยืน กล่าวคือแม้ว่าจะไม่มีการปะทะกันในพื้นที่ แต่เงื่อนไขที่จะก่อให้เกิดข้อพิพาทยังอยู่ ความสัมพันธ์ของชนชั้นนำอาจจะช่วยให้สถานการณ์สงบได้ตราบใดที่ผลประโยชน์ยังลงตัว แต่เมื่อความสัมพันธ์ส่วนตัวเปลี่ยนแปลงไป (ดังที่สะท้อนออกมาจากคลิปเสียงโทรศัพท์เจ้าปัญหา) เกิดความขัดแย้งทางผลประโยชน์ หรือฝ่ายหนึ่งต้องการใช้ประเด็นชายแดนเพื่อวัตถุประสงค์ทางการเมือง ความสงบที่เคยมีก็พังทะลายลงได้อย่างรวดเร็ว

ความสัมพันธ์ส่วนตัวอาจช่วยเปิดช่องทางการเจรจา แต่ไม่อาจทดแทนสถาบันที่สามารถทำงานได้อย่างต่อเนื่องและมีประสิทธิภาพ หาก JBC ประชุมได้เฉพาะเวลาที่ความสัมพันธ์ทางการเมืองดี แต่กลับถูกระงับหรือเกิดความชะงักงันเมื่อผู้นำทั้งสองฝ่ายโต้เถียงตามหน้าสื่อมวลชน กลไกเหล่านี้ย่อมไม่สามารถสร้างความเชื่อมั่นระยะยาว

ความผิดพลาดที่ผ่านมา คือการให้ความสำคัญกับการควบคุมสถานการณ์เฉพาะหน้ามากกว่าการแก้ไขปัญหาระยะยาว เมื่อไม่มีเสียงปืนก็มักเชื่อว่าความขัดแย้งอยู่ภายใต้การควบคุม ทั้งที่ในความเป็นจริงข้อพิพาทยังคงอยู่ ยังมีความเห็นต่างในเรื่องแผนที่และสนธิสัญญา การสำรวจหลักเขตแดนก็ยังไม่แล้วเสร็จ

ประวัติศาสตร์มีความสำคัญต่อการทำความเข้าใจที่มาของข้อพิพาทแน่นอน แต่ในหลายกรณีมันก็ถูกคัดเลือกและจัดลำดับเพื่อสนับสนุนคำอธิบายของฝ่ายตน เหตุการณ์บางช่วงถูกเน้นย้ำ ขณะที่ข้อมูลอีกส่วนหนึ่งถูกละไว้ ข้อเท็จจริงทางประวัติศาสตร์จึงค่อยๆ ถูกเปลี่ยนเป็นเรื่องเล่าแห่งชาติ (national narrative) ซึ่งแบ่งโลกออกเป็นฝ่ายที่ถูกต้องกับฝ่ายที่รุกราน ฝ่ายที่เป็นเจ้าของกับฝ่ายที่ช่วงชิง

ข้อเสนอของหลายฝ่ายให้มีความเห็นอกเห็นใจทางประวัติศาสตร์จึงมีความสำคัญ แต่นั่นก็ไม่ได้หมายความว่าต้องยอมรับคำอธิบายของอีกฝ่ายไปเสียทั้งหมด แต่หมายถึงความสามารถในการเข้าใจว่าเหตุใดคนในอีกประเทศหนึ่งจึงมองเหตุการณ์เดียวกันแตกต่างออกไป การเข้าใจบริบทของอีกฝ่ายไม่เท่ากับการยอมสละจุดยืนของตน แต่มันเป็นเงื่อนไขขั้นต่ำของการเจรจา หากต่างฝ่ายต่างเชื่อว่าอีกฝ่ายไม่มีเหตุผลและมีเพียงเจตนารุกราน ก็จะไม่มีพื้นที่สำหรับการเจรจาแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ระหว่างกัน

ปัญหาทำนองเดียวกันเกิดขึ้นแม้แต่กับการอภิปรายเรื่องกฎหมายระหว่างประเทศที่ยุ่งยากซับซ้อน แต่บ่อยครั้งนักวิชาการผู้เชี่ยวชาญกลับใช้อารมณ์ ความเชื่อและอคติส่วนบุคคล มากกว่าความเข้าใจที่แจ่มชัดว่ากฎหมายและกระบวนการระหว่างประเทศทำงานอย่างไร การประกาศว่าเป็นสิทธิของไทยหรือสิทธิของกัมพูชาซ้ำๆ ไม่อาจทำให้ข้อเรียกร้องของอีกฝ่ายหายไปได้

กรณีพื้นที่ทางทะเลแสดงให้เห็นปัญหานี้อย่างชัดเจน เมื่อความเห็นต่างทางบกถูกนำไปเชื่อมโยงกับข้อพิพาททางทะเล จนนำไปสู่การปฏิเสธหรือยกเลิกกรอบที่เคยใช้ในการเจรจา ทั้งที่ปัญหาทางบกและทางทะเลมีพื้นฐานทางกฎหมาย กระบวนการ และผลประโยชน์แตกต่างกัน

การยกเลิกกรอบการเจรจาเดิมโดยไม่มีกรอบใหม่มารองรับอาจสร้างความพอใจทางการเมืองให้คนบางกลุ่มได้ในระยะสั้น แต่ไม่ได้ทำให้ข้อพิพาทหมดไป ตรงกันข้ามมันอาจทำให้การจัดการปัญหายุ่งยากซับซ้อนยิ่งขึ้นและเปิดทางให้เรื่องเข้าสู่กระบวนการที่แต่ละฝ่ายควบคุมได้น้อยกว่าเดิม

อย่างไรก็ตามถ้าจะให้กล่าวโดยเฉพาะเจาะจงไม่ควรมีใครมองว่ากระบวนการไกล่เกลี่ยภาคบังคับตาม UNCLOS เป็นเครื่องมือของฝ่ายใด เช่นเดียวกับการยืนกรานกระต่ายขาเดียวว่าต้องการเจรจาทวิภาคีเท่านั้นก็ไม่ได้หมายความว่าจะนำไปสู่ทางออกเสมอไป หากการเจรจานั้นไม่มีกรอบเวลา ไม่มีความต่อเนื่อง และไม่มีความพร้อมจะประนีประนอม

แม้ว่าวันนี้ทั้งไทยและกัมพูชาจะมีสัญญาหยุดยิง (ฉบับล่าสุดลงนามเมื่อ 27 ธันวาคม 2025) แต่การหยุดยิงเช่นว่านั้นเป็นเพียงขั้นแรกเพื่อควบคุมความรุนแรงและเปิดพื้นที่ให้การเมืองกับการทูตกลับมาทำงาน แต่หากว่าไม่มีข้อตกลงเรื่องการวางกำลังใหม่ การตรวจสอบเหตุการณ์ การสื่อสารระหว่างหน่วยในพื้นที่ และกระบวนการแก้ไขข้อกล่าวหาระหว่างกัน การหยุดยิงย่อมจะมีความเปราะบางอยู่มาก เสียงปืนอาจจะดังขึ้นอีกเมื่อไรก็ได้

ทั้งสองฝ่ายต้องแยกการจัดการปัญหาออกเป็นหลายระดับ ระดับแรกคือป้องกันการปะทะและคุ้มครองประชาชน ระดับที่สองคือสร้างมาตรการลดความเสี่ยงและความไม่ไว้วางใจ ระดับที่สามคือเดินหน้าสำรวจและเจรจาเรื่องเขตแดน และระดับสุดท้ายคือสร้างความร่วมมือทางเศรษฐกิจและสังคมที่จะทำให้การกลับไปใช้กำลังมีต้นทุนสูงขึ้น

การพยายามผูกทุกปัญหาเข้าด้วยกันทำให้เกิดสภาพยุ่งเหยิง ข้อพิพาททางบกถูกโยงกับข้อพิพาททางทะเล งานทางเทคนิคถูกผูกเข้ากับศักดิ์ศรีของชาติ และมาตรการทางเศรษฐกิจถูกใช้เป็นเครื่องมือลงโทษ การเจรจาทางการทูตกลายเป็นการเล่นเกม ผลเสียก็จะตกอยู่กับประชาชนของทั้งสองประเทศ

ทางออกต้องเริ่มจากการแยกแยะปัญหาให้ชัดเจน เรื่องใดเป็นหน้าที่ของฝ่ายทหารก็ควรจำกัดอยู่ที่การควบคุมสถานการณ์ เรื่องใดเป็นงานทางเทคนิคควรให้ผู้เชี่ยวชาญทำงานตามหลักฐานเอกสาร เรื่องใดเป็นข้อกฎหมายควรอภิปรายและตีความอย่างตรงไปตรงมา และเรื่องใดเป็นปัญหามนุษยธรรมต้องได้รับการจัดการโดยไม่ขึ้นกับว่าใครมีสิทธิเหนือพื้นที่พิพาท

กล่าวโดยสรุป สิ่งที่จำเป็นสำหรับวันนี้คือการสร้างฐานทางการเมืองที่สนับสนุนสันติภาพ ที่ประกอบด้วยประชาชนชายแดน ผู้ประกอบการ แรงงาน นักวิชาการ สื่อ และภาคประชาสังคม ซึ่งมีผลประโยชน์โดยตรงจากการเปิดด่าน ความสงบ และความร่วมมือข้ามพรมแดน 

ความมั่นคงไม่ควรจำกัดอยู่แค่การควบคุมพื้นที่และการตรึงกำลัง ความมั่นคงของประชาชนหมายถึงการได้ใช้ชีวิตอยู่ได้อย่างปลอดภัย มีอาชีพการงานและรายได้มั่นคง โรงเรียนและโรงพยาบาลที่ให้บริการได้ตลอด และไม่ต้องดำรงชีวิตท่ามกลางความหวาดกลัวกันอีกต่อไป