MOU 44, UNCLOS 1982 กับความมั่นคงทางพลังงาน

เปิดฉากทัศน์ความมั่นคงทางพลังงานของไทย เมื่อการยกเลิก MOU 44 อาจนำไปสู่ UNCLOS 1982 ที่สุดท้ายอาจไม่มีฝ่ายใดได้ประโยชน์เลย

ไม่ว่าจะอย่างไร เมื่อคณะรัฐมนตรีตัดสินใจที่จะยกเลิกบันทึกความเข้าใจระหว่างไทยและกัมพูชาว่าด้วยการอ้างสิทธิในไหล่ทับซ้อนกันฉบับปี 2001 (พ.ศ. 2544) หรือ MOU 44 กระทรวงการต่างประเทศในฐานะผู้ปฏิบัติก็ต้องดำเนินการตามขั้นตอนที่ระบุเอาไว้ในวรรคท้ายของมาตรา 56 อนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. 1969 (Vienna Convention on the Law of Treaties 1969 - VCLT) ซึ่งแม้ว่าไทยจะไม่ได้เป็นภาคีแต่ก็ถือว่าเรื่องนี้เป็นจารีตประเพณีที่ต้องแจ้งให้คู่ภาคีทราบภายใน 12 เดือน

เหตุการณ์หลังจากนี้เป็นต้นไป คือเรื่องต้องคาดเดาเอาเองทั้งสิ้นว่าจะเกิดอะไรขึ้น ทั้งนี้อยู่ที่ว่ารัฐบาลกัมพูชาจะตอบสนองแบบใดและสถานการณ์จะพัฒนาไปแบบไหน ผลดีที่จะได้หรือผลร้ายที่เกิดก็จะขึ้นอยู่กับว่าฝ่ายไทยตั้งเป้าหมายไว้สูงแค่ไหน พร้อมที่จะประนีประนอมและรับผลของมันแค่ไหนด้วย ซึ่งพอจะประมวลเป็นฉากทัศน์ต่างๆ ได้ดังต่อไปนี้

ฉากทัศน์ที่ 1 เป็นฉากทัศน์ที่ฝ่ายไทยประสงค์จะให้เกิดมากที่สุดคือ กัมพูชาเห็นด้วยกับข้อเสนอของไทยและยอมรับว่ากำหนดไหล่ทวีปของตนไม่ต้องด้วยกฎหมายระหว่างประเทศเท่าใดนัก กว้างเกินไป จึงยอมลดพื้นที่อ้างสิทธิลงทำให้เกิดพื้นที่ทับซ้อนอยู่ที่ประมาณ 5,000-7,000 ตารางกิโลเมตรซึ่งจะต้องพัฒนาทรัพยากรปิโตรเลียมร่วมกันและแบ่งปันผลประโยชน์และค่าใช้จ่ายตามที่จะตกลงกัน

แต่จะบรรลุวัตถุประสงค์โดยที่ทั้งสองฝ่ายพอใจน่าจะต้องใช้เวลาไม่น้อย ถ้าหากเอาประสบการณ์จากกรณีของไทยและมาเลเซียเป็นเกณฑ์นับจากวันที่เริ่มเจรจาฉันท์มิตรเรื่องเขตทางทะเลกันในปี 1972 จนกระทั่งบรรลุข้อตกลงจัดทำระบอบพัฒนาร่วมนำก๊าซธรรมชาติขึ้นมาใช้ได้เป็นครั้งแรกในปี 2005 รวมเวลาทั้งสิ้น 33 ปี

ฉากทัศน์ที่ 2 กัมพูชาไม่เห็นด้วยที่จะยกเลิก MOU 44 กลายเป็นข้อพิพาทใหม่ แต่ก็พร้อมที่จะเจรจาแบบทวิภาคีต่อไปเพื่อจัดทำข้อตกลงใหม่ ซึ่งก็มีความเป็นไปได้เช่นกันว่า ทั้งคู่อาจจะใช้ประเด็นนี้เป็นอำนาจต่อรองเพื่อให้ได้ในสิ่งที่ต้องการ เช่น กัมพูชาอาจจะยืนยันความประสงค์เดิมที่ว่าจะเจรจาเฉพาะเรื่องการร่วมพัฒนาและแบ่งปันผลประโยชน์เท่านั้นโดยให้พักเรื่องการแบ่งเขตทางทะเลเอาไว้ก่อนจนกว่าจะใช้ก๊าซในพื้นที่ร่วมพัฒนาหมดหรืออาจจะภายในระยะเวลากำหนด เช่น 50 ปีเหมือนกรณีไทย-มาเลเซีย ฝ่ายไทยก็จะยืนยันเป้าประสงค์เดิมให้ลดขนาดพื้นที่ทับซ้อนเพื่อให้พ้นปัญหาเรื่องเกาะกูดไม่เช่นนั้นก็จะยืนกรานว่าจะยกเลิกสัญญาอย่างแน่นอน

ความจริงแล้วนี่คือสถานการณ์ระหว่างปี 1970 – 2001 ที่ทั้งสองฝ่ายยืนยันจุดยืนของตนเองอย่างแข็งกร้าวไม่ลดราวาศอกกันเลย ฉากทัศน์นี้จึงไม่มีอะไรมากไปกว่าหมุนเวลากลับไปกว่าครึ่งศตวรรษเพื่อเริ่มต้นกันใหม่ ถ้าความสัมพันธ์ระหว่างประเทศยังลุ่มๆ ดอนๆ อยู่แบบนี้ก็เห็นทีว่าอีกหลายชั่วอายุคนกว่าที่จะมีโอกาสนำก๊าซธรรมชาติขึ้นมาใช้ถึงเวลานั้นต้นทุนในการผลิตอาจจะสูงเกินกว่ามนุษยชาติจะรับไหวก็ได้

ฉากทัศน์ที่ 3 กัมพูชาไม่เห็นด้วยที่จะยกเลิกและไม่ประสงค์ที่จะเจรจากับไทยแบบทวิภาคีอีกต่อไป แต่ก็ยินดีที่แก้ไขข้อพิพาทตามกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเลปี ค.ศ. 1982 (United Nations Convention on the Law of the Sea) หรือ UNCLOS 1982 ตามความประสงค์ของฝ่ายไทย ซึ่งก็จะทำให้เกิดฉากทัศน์ย่อย ๆได้อีกหลายแบบ คือ

ฉากทัศน์ที่ 3.1 กัมพูชาจะแสดงความไม่เห็นด้วยกับการบอกเลิกเพิกถอน MOU 44 แต่ก็ยังจะไม่ใช้กลไกอย่างใดอย่างหนึ่งในทันที แต่จะพยายามสร้างภาพและเรื่องเล่า (narrative) เพื่อเสริมความน่าเชื่อถือฝ่ายตนและด้อยค่าฝ่ายตรงข้ามก่อน เพราะตระหนักในข้อเท็จจริงว่า ฝ่ายไทยตั้งข้อสงวนไม่รับขอบเขตอำนาจศาลกฎหมายทะเลและศาลยุติธรรมระหว่างประเทศเอาไว้ด้วยกลัวว่าประวัติศาสตร์ปราสาทพระวิหารจะกลับมาซ้ำรอย สถานการณ์แบบนี้จะสร้างความตึงเครียดระหว่างประเทศได้มากทำให้ทั้งสองฝ่ายรู้สึกได้ว่าไม่อาจจะประนีประนอมกันได้จนเกิดเหตุการณ์ที่ไม่พึงประสงค์อย่างหนึ่งอย่างใดขึ้นมา

ฉากทัศน์ที่ 3.2 เวลานี้ทั้งไทยและกัมพูชาต่างก็เป็นภาคี และให้สัตยาบัน UNCLOS ไปแล้วทั้งคู่ ฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดอาจจะเป็นฝ่ายขอเริ่มกระบวนการตามกลไกระงับข้อพิพาทตามความในภาค 15 ซึ่งมีกลไกประเภทหนึ่งให้เลือกคือการประนอม (conciliation) โดยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งสามารถเริ่มกระบวนการได้โดยการทำเป็นหนังสือแจ้งให้คู่กรณีอีกฝ่ายหนึ่งถึงข้อพิพาท รัฐภาคีมีสิทธิที่จะเสนอชื่อผู้ประนอม (conciliator) ตั้งเข้ามาเป็นคณะกรรมาธิการ 

ซึ่งคณะกรรมาธิการจะกำหนดวิธีพิจารณาคดีด้วยตนเองโดยเชิญคู่กรณีให้ความเห็นโดยวาจาหรือเป็นลายลักษณ์อักษร การจัดทำคำวินิจฉัยจะกระทำโดยเสียงข้างมาก ทำเป็นรายงานเสนอแนะซึ่งไม่มีผลผูกพัน คู่กรณีจะเลือกปฏิบัติหรือไม่ก็ได้ ถ้าทั้งสองฝ่ายเห็นประโยชน์และพอใจก็อาจจะปฏิบัติตามแนวทางที่ได้รับคำแนะนำเรื่องก็จบลงได้ หาไม่แล้วเรื่องก็จะคาราคาซังอยู่ต่อไป

ฉากทัศน์ที่ 3.3 ในกรณีที่ไม่อาจจะประนอมฉันท์มิตรได้ UNCLOS ก็มีการประนอมภาคบังคับ (compulsory conciliation) ซึ่งแม้ว่าคู่กรณีจะไม่ตอบรับหนังสือแจ้งการประนอมหรือไม่ยอมรับกระบวนการก็ไม่เป็นอุปสรรคต่อการประนอมแต่อย่างใด แต่การประนอมภาคบังคับก็บังคับให้กระบวนการเดินต่อไปได้แต่บังคับการปฏิบัติไม่ได้

ในกรณีที่ต้องการชี้ขาดที่มีผลผูกพันตามกฎหมายภาค 15 ของ UNCLOS มีกลไกให้เลือกใช้บริการได้ดังต่อไปนี้ 

(1) ศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ (International Tribunal for the Law of the Sea – ITLOS) ตามความในภาคผนวก 6 

(2) ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (International Court of Justice – ICJ) 

(3) ศาลอนุญาโตตุลาการที่ตั้งขึ้นตามความในภาคผนวก 7 

(4) ศาลอนุญาโตตุลาการที่ตั้งขึ้นตามความในภาคผนวก 8

อย่างไรก็ตามมีข้อถกเถียงทางกฎหมายมากมายเกี่ยวกับการเลือกใช้กลไกเหล่านี้ เป็นต้นว่า ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งดำเนินกระบวนการในกลไกเหล่านี้โดยอีกฝ่ายหนึ่งไม่เห็นชอบไม่ได้เพราะได้มีการตั้งข้อสงวนตามมาตรา 298 เอาไว้เฉพาะเรื่องข้อพิพาทเรื่องเขตแดนและกิจกรรมทางทหาร

แต่ถ้าเป็นการใช้อนุญาโตตุลาการตามภาคผนวกที่ 7 ของ UNCLOS ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งสามารถดำเนินการฝ่ายเดียวได้ ในข้อ 9 ของภาคผนวก 7 นี้ระบุเอาไว้ชัดเจนว่า “การไม่ปรากฏตัวหรือไม่ต่อสู้คดีก็ไม่เป็นอุปสรรคต่อกระบวนพิจารณา” ขอเพียงศาลมั่นใจว่าตนเองมีขอบเขตอำนาจเหนือข้อพิพาทนั้นและข้อเรียกร้องนั้นมีมูลความจริงและมีพื้นฐานทางกฎหมาย การตัดสินของอนุญาโตตุลาการถือว่าเป็นที่สิ้นสุดมีผลผูกพันทางกฎหมาย

อย่างไรก็ตามภายใต้ฉากทัศน์ต่างๆ ที่เกิดขึ้นภายใต้กรอบและกลไกของ UNCLOS นั้นก็ไม่มีความแน่นอนเท่าใดนัก ทั้งในแง่ของเวลาในการดำเนินการและผลในทางปฏิบัติ หากพิจารณาจากประสบการณ์ของจีน-ฟิลิปปินส์นั้นอนุญาโตตุลาการใช้เวลาในการดำเนินกระบวนการตั้งแต่เริ่มเรื่องจนมีคำตัดสินทั้งสิ้น 3 ปี ส่วนติมอร์เลสเตและออสเตรเลียใช้การประนอมภาคบังคับตั้งแต่เริ่มกระบวนการจนได้ข้อตกลงใหม่ทั้งสิ้น 2 ปี

ข้อควรคำนึงสำหรับการใช้กลไกของ UNCLOS ประการแรกคือ กระบวนการของ UNCLOS อาจจะจบลงได้ภายใน 2-3 ปี แต่จากประสบการณ์ของกรณีฟิลิปปินส์และจีนนั้นคำวินิจฉัยเหล่านั้นไม่ได้ทำให้ข้อพิพาทยุติลงได้จริง ๆ เพราะแม้ว่ามันจะมีผลผูกพันทางกฎหมาย แต่ก็ไม่มีสภาพบังคับให้คู่กรณีต้องปฏิบัติตามได้ ถ้าฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งไม่พอใจผลของการวินิจฉัยหรือคำตัดสิน ก็ประกาศไม่ยอมรับหรือเพิกเฉยเสีย กลไกระหว่างประเทศก็ไม่สามารถบังคับได้ ข้อพิพาทและความขัดแย้งระหว่างประเทศก็จะคงอยู่ต่อไป

แต่ถ้าทั้งสองฝ่ายพร้อมใจจะประนีประนอม เช่นกรณีของ ติมอร์และออสเตรเลีย นั้นทั้งสองฝ่ายยอมรับคำแนะนำของอนุญาโตตุลาการ ก็สามารถยุติข้อพิพาทเรื่องเขตแดนได้จริง และสามารถเดินหน้าแบ่งปันผลประโยชน์จากทรัพยากรปิโตรเลียมได้จริง แม้จะปรากฏว่าอาจจะมีความล่าช้าอยู่บ้าง

ประการที่สอง สถานการณ์ภูมิรัฐศาสตร์โลกในปัจจุบันได้สร้างแรงกดดันทางด้านพลังงานให้กับประเทศไทยค่อนข้างมาก ประกอบกับก๊าซธรรมชาติที่ผลิตได้จากแหล่งต่างๆ ในอ่าวไทยทั้งในไหล่ทวีปของไทยเอง และจากแหล่งพัฒนาร่วมไทย-มาเลเซีย อีกทั้ง ส่วนที่นำเข้ามาจากอ่าวเมาะตะมะของพม่า ก็มีปริมาณลดลงอย่างต่อเนื่อง จึงเป็นเหตุให้ไทยจะต้องแสวงหาแหล่งพลังงานจากที่อื่นที่มีเสถียรภาพมากกว่าให้ได้ ถ้าหากสามารถบรรลุข้อตกลงกับกัมพูชาได้ในเร็ววัน ไม่ว่าจะใช้แนวทางใด ก็จะเป็นผลดีต่อความมั่นคงทางด้านพลังงานมากเท่านั้น

เวลาที่ทอดเนิ่นนานออกไป หมายถึงว่า โครงสร้างพื้นฐานของการขุดเจาะที่มีอยู่ในอ่าวไทยปัจจุบัน ก็จะเริ่มเสื่อมโทรมไปตามกาลเวลา หากจะต้องเริ่มดำเนินการกันใหม่ ก็จะต้องใช้เงินลงทุนที่เพิ่มมากขึ้น และโอกาสที่จะได้ทรัพยากรใต้ทะเลขึ้นมาใช้ก็จะยิ่งช้าออกไป และมีราคาแพงขึ้น ค่าเสียโอกาสทางเศรษฐกิจก็จะมากขึ้นตามไปไปด้วย

บทสรุปเรื่องนี้จะออกไปทางใด ขึ้นอยู่กับคู่กรณีว่าจะยอมประนีประนอมกันเพียงใด เข้าใจลึกซึ้งถึงแก่นแท้ของความร่วมมือระหว่างประเทศเพื่อผลประโยชน์ร่วมกันมากน้อยแค่ไหนเพียงใดด้วย ถ้าหากแต่ละฝ่ายคำนึงถึงแต่ประโยชน์ของตัวฝ่ายเดียว และมุ่งหวังชัยชนะคะคานกัน ไม่ยอมเสียอะไรแม้แต่น้อยเลย สุดท้ายอาจจะลงเอยด้วยเรื่องเศร้าที่ว่าจะไม่มีใครได้อะไรจากข้อพิพาทนี้เลย