“ทีดีอาร์ไอ” กางแผนแก้วิกฤตพลังงาน คุมเพดานค่าการกลั่น ปฏิรูปโครงสร้างโรงกลั่น ลดผูกขาด

“ทีดีอาร์ไอ” กางแผนแก้วิกฤตพลังงาน คุมเพดานค่าการกลั่น ปฏิรูปโครงสร้างโรงกลั่น ลดผูกขาด ช่วยค่าไฟฟ้าผู้มีรายได้น้อย 200 หน่วยแรก

วิกฤตการณ์ความขัดแย้งในตะวันออกกลางที่ทวีความรุนแรงขึ้น ได้เปิดเผยความเปราะบางของโครงสร้างภาคพลังงานและขนส่งไทย ซึ่งพึ่งพาการนำเข้าเชื้อเพลิงฟอสซิลในระดับสูง ความผันผวนของราคาพลังงานโลกจึงไม่เพียงแต่กดดันค่าครองชีพของประชาชน แต่ยังสร้างผลกระทบลูกโซ่ต่อต้นทุนการผลิต บั่นทอนขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ และสร้างภาระทางการคลังในระดับสูง ประเทศไทยจึงจำเป็นต้องปรับเปลี่ยนนโยบายทั้งในภาคพลังงานและภาคขนส่ง โดยเปลี่ยนผ่านจากการแก้ปัญหาระยะเร่งด่วนและระยะสั้นในเชิงรับด้วยการอุดหนุนราคา ไปสู่การปฏิรูปเชิงโครงสร้างเพื่อสร้างเสถียรภาพทางพลังงานให้สามารถทนทานต่อแรงช็อกภายนอกในระยะกลางและระยะยาว

บทความโดย ดร.อารีพร อัศวินพงศ์พันธ์ นักวิชาการนโยบายพลังงาน ดร.สุเมธ องกิตติกุล ผู้อำนวยการวิจัยด้านนโยบายการขนส่งและโลจิสติกส์ และดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ที่เสนอยุทธศาสตร์ระยะเร่งด่วนและระยะสั้น ควบคู่ไปกับยุทธศาสตร์ระยะกลางและระยะยาวต่อการปรับเปลี่ยนนโยบายทั้งในภาคพลังงานและภาคขนส่ง

1. ยุทธศาสตร์ระยะเร่งด่วนและระยะสั้น (1 ปี): ลดผลกระทบประชาชนและเพิ่มประสิทธิภาพเชิงรุก

เป้าหมายหลักในระยะเร่งด่วนและระยะสั้นคือ การลดผลกระทบต่อประชาชน โดยเปลี่ยนผ่านจาก “การอุดหนุนราคาทั่วหน้า” ที่สร้างภาระทางการคลังมหาศาลและไม่จูงใจให้เกิดการประหยัดพลังงาน ไปสู่ “การช่วยเหลือแบบมุ่งเป้า” และ “การเพิ่มประสิทธิภาพด้านพลังงานจากมาตรการเชิงรุก”

มาตรการภาคพลังงานและไฟฟ้า

• ลดการใช้กองทุนน้ำมันและปรับสู่การช่วยเหลือแบบมุ่งเป้า: ลดการอุดหนุนด้านราคาผ่านกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง ซึ่ง ณ ปลายเดือนมีนาคม 2569 มีฐานะติดลบกว่า 4.2 หมื่นล้านบาทแล้วจากการแบกรับภาระอุดหนุนราคาน้ำมันดีเซลในระดับสูง โดยควรปรับราคาน้ำมันตามกลไกตลาดแบบ “ขั้นบันได” เพื่อให้ประชาชนมีเวลาปรับตัว ควบคู่ไปกับการช่วยเหลือแบบมุ่งเป้า (Targeted Support) โดยเน้นช่วยเหลือกลุ่มเปราะบางที่ได้รับผลกระทบอย่างรุนแรง เช่น ผู้มีรายได้น้อย ภาคการขนส่งสาธารณะ เกษตรกรและประมงรายย่อย 
• ควบคุมค่าการกลั่นให้อยู่ในระดับเหมาะสมและสร้างความโปร่งใส: กำหนดเพดานค่าการกลั่น (Refining Margin Cap) เพื่อดึงผลประโยชน์ส่วนเกินกว่าระดับที่เหมาะสมจากโรงกลั่นมาเสริมฐานะของกองทุนน้ำมัน และจัดทำ Dashboard เปิดเผยต้นทุนราคาน้ำมันและปริมาณน้ำมันสำรองต่อสาธารณะ เพื่อสร้างความมั่นใจของประชาชน นอกจากนี้ รัฐบาลควรเร่งสอบสวนและลงโทษผู้กักตุนน้ำมันในช่วงที่ตรึงราคาน้ำมัน เพื่อสร้างความเป็นธรรมในตลาดพลังงาน
• สร้างฐานข้อมูลน้ำมันที่โปร่งใส: เร่งพัฒนาระบบข้อมูลตลอดห่วงโซ่อุปทานน้ำมัน เช่น ปริมาณสำรองและการกระจายน้ำมันไปแหล่งต่าง ๆ เพื่อให้รัฐสามารถกำกับดูแลผู้ประกอบการได้ดีขึ้น
• อุดหนุนค่าไฟฟ้าแก่ครัวเรือนรายได้น้อย: อุดหนุนค่าไฟฟ้า 200 หน่วยแรกให้เฉพาะครัวเรือนรายได้น้อย เช่น ผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ แทนการอุดหนุนค่าไฟฟ้าทั้งระบบตามนโยบายที่พรรคแกนนำรัฐบาลใช้หาเสียงเลือกตั้ง
• จัดการด้านอุปสงค์ไฟฟ้า (Demand-Side Management): ลดการใช้ไฟฟ้าช่วงพีก (Peak Shaving) เช่น เลื่อนการใช้เครื่องใช้ไฟฟ้าหนักไปช่วงนอกช่วงพีก โดยใช้อัตราค่าไฟฟ้าตามเวลา (time-of-use tariff) ซึ่งจะลดการใช้เชื้อเพลิงราคาแพงในเวลาพีก ตลอดจนกระตุ้นให้เกิดการประหยัดพลังงานโดยใช้กลไกกองทุนอนุรักษ์พลังงาน ในการให้แรงจูงใจแก่ภาคธุรกิจ โดยเฉพาะภาคอุตสาหกรรมในการลดการใช้ไฟฟ้าต่อหน่วยการผลิต
• จัดทำแผนเตรียมรับมือกรณีสถานการณ์เลวร้าย (Worst-Case Scenario Preparation): จัดลำดับความสำคัญของกลุ่มเป้าหมายต่าง ๆ ตามความจำเป็นในการใช้พลังงาน ในกรณีสถานการณ์เลวร้ายที่เกิดการขาดแคลนน้ำมันสำหรับภาคขนส่ง หรือขาดแคลนพลังงานไฟฟ้าในวงกว้าง โดยเตรียมฐานข้อมูลในการระบุตัวกลุ่มเป้าหมายและวางกลไกช่วยเหลือไว้ล่วงหน้า  

มาตรการภาคขนส่งและโลจิสติกส์

• สนับสนุนระบบบริหารรถบรรทุก (Fleet Management): สนับสนุนการใช้เทคโนโลยีสารเทศเพื่อลดการวิ่งเที่ยวเปล่า (Empty Backhaul) ซึ่งจะช่วยลดการใช้น้ำมัน และต้นทุนในการขนส่ง

• แก้ไขปัญหาคอขวดระบบราง: เพิ่มกำลังการขนส่งทางรางให้สอดคล้องกับความต้องการ โดยเร่งจัดหาหัวรถจักรใหม่ 113 คัน และแคร่สินค้าอีก 946 คัน เพื่อทดแทนของเดิมที่ใช้งานมากว่า 30 ปี ปลดล็อกข้อจำกัดให้พนักงานขับรถไฟที่เกษียณอายุแต่ไม่เกิน 65 ปี สามารถกลับมาปฏิบัติหน้าที่ได้ เพื่อบรรเทาการขาดแคลนกำลังคนในระยะสั้น ตลอดจนผลักดันการบังคับใช้พระราชบัญญัติการขนส่งทางรางเพื่อเปิดให้ภาคเอกชนที่มีศักยภาพมีบทบาทในการให้บริการมากขึ้น ทั้งนี้เนื่องจากระบบขนส่งสินค้าทางรางมีประสิทธิภาพด้านพลังงานสูงและจะช่วยลดต้นทุนของผู้ขนส่งสินค้า
• อุดหนุนน้ำมันเชื้อเพลิงรถบรรทุก: อุดหนุนผู้ประกอบการรถบรรทุกไม่ประจำทางที่ติดตั้งระบบ GPS ในอัตราที่เหมาะสม เช่น 6 บาทต่อลิตร ซึ่งจะช่วยลดภาระได้ประมาณ 5,000 บาทต่อคันต่อเดือน และช่วยจูงใจให้รถบรรทุกนอกระบบซึ่งมีอยู่กว่า 4 แสนคันในปัจจุบันเข้ามาอยู่ในระบบ
• ออกมาตรการขนส่งสาธารณะ "คนละครึ่ง": นำมาตรการ "คนละครึ่ง" มาใช้กับค่าโดยสารรถประจำทางเพื่อบรรเทาค่าครองชีพของประชาชน พร้อมอุดหนุนผู้ประกอบการแบบขั้นบันไดตามราคาน้ำมันดีเซล เช่น หากราคาสูงเกิน 55-60 บาทต่อลิตร อาจอุดหนุนที่ 8.84 บาทต่อกิโลเมตร
• ส่งเสริมการทำงานที่บ้าน (WFH): ส่งเสริมให้หน่วยงานภาครัฐและภาคธุรกิจให้เพิ่มการทำงานที่บ้าน เพื่อลดเวลาและต้นทุนด้านการเดินทาง ทั้งนี้ การศึกษาของ IEA พบว่าการทำงานที่บ้านเพิ่มขึ้น 1 วันต่อสัปดาห์ สามารถลดการใช้พลังงานได้ร้อยละ 1 ของทั้งประเทศ และหากเพิ่มเป็น 3 วันต่อสัปดาห์ จะลดการใช้พลังงานได้ถึงร้อยละ 3-6

2. ยุทธศาสตร์ระยะกลางและระยะยาว (1–5 ปี): ปฏิรูปโครงสร้างเพื่อความมั่นคงและยั่งยืน

ในระยะกลางและระยะยาว รัฐบาลควรมุ่งเปลี่ยน “วิกฤต” พลังงานในครั้งนี้ให้เป็น “โอกาส” ในการลดการพึ่งพานำเข้าพลังงาน ปฏิรูปตลาดพลังงานให้เกิดการแข่งขันอย่างแท้จริง และปรับลดการใช้พลังงานและการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของประเทศ ซึ่งจะช่วยเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

การปฏิรูปตลาดพลังงานและประสิทธิภาพการใช้ไฟฟ้า

• ใช้นโยบาย “ประสิทธิภาพคือแหล่งพลังงานอันดับแรก” (Efficiency as First Fuel): ส่งเสริมการประหยัดพลังงานด้วยมาตรการต่างๆ เช่น ใช้มาตรฐาน Green building เป็นข้อบังคับขั้นต่ำสำหรับอาคารใหม่ และอุดหนุนการปรับแก้ (Retrofit) อาคารเดิม เพื่อปรับปรุงระบบปรับอากาศ แสงสว่าง และระบบควบคุมอัจฉริยะ ซึ่งจะลดค่าความเข้มข้นของการใช้พลังงาน (Energy Intensity) ของประเทศ แทนการจัดหาพลังงาน

• บูรณาการแผนพลังงาน: เชื่อมโยงแผนอนุรักษ์พลังงาน (EEP) แผนผลิตพลังงาน (PDP) แผนน้ำมันและ แผนก๊าซ ให้บูรณาการกันอย่างแท้จริงเพื่อลดความขัดแย้งเชิงนโยบาย เช่น ลงทุนโรงไฟฟ้าพลังงานฟอสซิลซึ่งไม่สอดคล้องกับเป้าหมายประสิทธิภาพพลังงานและเป้าหมายการปล่อยคาร์บอนสุทธิ (Net Zero) ของประเทศ          
• ส่งเสริมพลังงานกระจายศูนย์ (Distributed Energy System): สนับสนุนการใช้พลังงานในแต่ละท้องถิ่นในแต่ละพื้นที่ เช่น ส่งเสริม solar rooftop ในครัวเรือนและธุรกิจ ระบบกักเก็บพลังงานระดับผู้ใช้ (Behind-the-meter Battery System) และไมโครกริด (Microgrid) ในพื้นที่สำคัญ เพื่อช่วยลดภาระของระบบไฟฟ้าส่วนกลาง และลดการพึ่งพาการนำเข้าLNG  ลดความต้องการไฟฟ้าช่วงพีกและเพิ่มความยืดหยุ่น (Resilience) ของระบบไฟฟ้า  
• เปิดเสรีและปฏิรูปตลาดไฟฟ้า (Market Reform): เปิดให้เอกชนสามารถผลิตและจำหน่ายไฟฟ้ากันได้โดยตรงผ่านการเข้าถึงระบบสายส่ง (Third Party Access) เพื่อลดต้นทุนระบบโดยรวม ควบคู่ไปกับการพัฒนาระบบสายส่งไฟฟ้าไปสู่ระบบสมาร์ทกริด (Smart Grid)  
• ปฏิรูปโครงสร้างโรงกลั่น: สนับสนุนการแข่งขันในธุรกิจโรงกลั่นเพื่อลดการผูกขาด เพื่อให้เกิดการแข่งขันด้านราคาที่สะท้อนต้นทุนจริง ทำให้ไม่ต้องใช้ราคาที่อ้างอิงตลาดสิงคโปร์ต่อไปในอนาคต
• สร้างคลังสำรองเชิงยุทธศาสตร์ (Strategic Petroleum Reserve: SPR): สร้างคลังสำรองน้ำมันเชิงยุทธศาสตร์ หรือเพิ่มระดับการสำรองน้ำมันตามกฎหมายของผู้ค้าน้ำมัน โดยถือเป็นต้นทุนในการสร้างความมั่นคงด้านพลังงานในโลกที่มีความเปราะบางทางภูมิรัฐศาสตร์
• แสวงหาประโยชน์จากแหล่งน้ำมันและก๊าซธรรมชาติร่วมกับประเทศเพื่อนบ้าน: เจรจากับประเทศเพื่อนบ้านในการแสวงหาประโยชน์จากแหล่งน้ำมันและก๊าซธรรมชาติร่วมกัน โดยเริ่มจากการลดความขัดแย้งที่เกิดจากการกระตุ้นลัทธิชาตินิยม  

การปฏิรูปภาคขนส่งและมาตรฐานยานยนต์

• อัพเกรดรถบรรทุกสู่มาตรฐาน Euro 5–6: ลดภาษีนำเข้ารถบรรทุกทั้งคันเหลือ 24% และชิ้นส่วนเหลือ 20% เพื่อจูงใจให้เปลี่ยนรถบรรทุกเก่าที่มีอายุกว่า 20 ปีเกือบ 5 แสนคันไปสู่รถใหม่ที่ประหยัดพลังงาน โดยน่าจะประหยัดได้ถึง 6,363 ลิตร หรือเกือบ 2 แสนบาทต่อคันต่อปี
• อุดหนุนการปรับเปลี่ยนรถโดยสาร: สนับสนุนเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำร้อยละ 2 ต่อปี (จากเดิมร้อยละ 5) โดยให้วงเงินสูงสุด 20 ล้านบาทต่อราย แก่ผู้ให้บริการรถโดยสารสาธารณะมาแล้วอย่างน้อย 2 ปี เพื่อให้ผู้ประกอบการเปลี่ยนรถโดยสารกว่า 5,473 คันที่จะหมดอายุภายในปี 2572 สู่รถใหม่ที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น และให้บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม (บสย.) เป็นผู้ค้ำประกันวงเงินสินเชื่อเต็มวงเงินทดแทนการใช้หลักทรัพย์
• ลดภาษีนำเข้ารถโดยสารไฟฟ้า: ลดอากรขาเข้ารถโดยสารเกิน 10 ที่นั่ง และยกเว้นภาษีนำเข้าชิ้นส่วนแบตเตอรี่สำหรับรถไฟฟ้าที่ผลิตในประเทศ เพื่อสร้างแรงจูงใจในการเปลี่ยนผ่านสู่รถโดยสารไฟฟ้า  
• สนับสนุนการขนส่งข้ามโหมด (Intermodal Transport): วางโครงสร้างให้ระบบรางและน้ำ (เรือชายฝั่ง) เป็นแกนหลักของการขนส่งระยะไกล และใช้รถบรรทุกไฟฟ้าเป็นตัวเชื่อมต่อในช่วงต้น-ปลายทาง
• อุดหนุนค่าไฟฟ้าสำหรับระบบขนส่งสาธารณะ: กำหนดอัตราค่าไฟฟ้าประเภทใหม่สำหรับรถโดยสารและรถบรรทุกไฟฟ้าให้ถูกลง เพื่อสนับสนุนบริการขนส่งสาธารณะที่ลดมลภาวะและลดต้นทุนโลจิสติกส์

บทสรุป

ความสำเร็จของประเทศไทยในการเผชิญหน้ากับวิกฤตพลังงานครั้งนี้ไม่ควรวัดจากการที่รัฐบาลจะสามารถ "ตรึงราคา" ไว้ได้นานเท่าใด แต่ควรวัดที่ความสามารถในการ “แปลงวิกฤตเป็นโอกาส” ในการปฏิรูประบบพลังงานและภาคขนส่งให้มีความมั่นคง ประสิทธิภาพ และความยั่งยืนที่มากขึ้น ตลอดจนใช้การปฏิรูปดังกล่าวเป็นรากฐานในการสร้างงานใหม่ที่มีรายได้ดีแก่ประชาชนจำนวนมาก  

ความสำเร็จนี้จะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อรัฐบาลมีวิสัยทัศน์ในการกำหนดนโยบายที่เหมาะสม มีสายตาที่กว้างไกลเกินกว่าการมุ่งแก้ปัญหาเร่งด่วนเฉพาะหน้า และมีความกล้าหาญที่จะดำเนินการปฏิรูปที่เป็นประโยชน์ต่อประชาชน แม้อาจจะขัดกับความต้องการของกลุ่มผลประโยชน์บางกลุ่ม