ความ(ไม่)มั่นคงทางพลังงานอาเซียน

ความ(ไม่)มั่นคงทางพลังงานอาเซียน เมื่อกลไกช่วยเหลือด้านน้ำมัน 10 ชาติสมาชิก "เงื่อนไขยุ่งยาก-หลายขั้นตอน-ไม่ฟรี" ทำใช้ไม่ได้จริงในสภาวะวิกฤต 

หลังจากสงครามระหว่าง สหรัฐ-อิสราเอล-อิหร่าน ปะทุขึ้นในตะวันออกกลางได้สัปดาห์เศษๆ รัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนก็เปิดประชุมสมัยพิเศษผ่านทางออนไลน์เพื่อแลกเปลี่ยนความเห็นและประเมินสถานการณ์เพื่อหาทางร่วมมือกันรับมือกับสถานการณ์

ในแถลงการณ์ของประธานในที่ประชุมคือ ฟิลิปปินส์ มีใจความสำคัญตอนหนึ่งว่า “ที่ประชุมเรียกร้องให้มีการใช้ประโยชน์จากกลไกและกรอบความร่วมมือที่มีอยู่ของอาเซียนอย่างเต็มที่ เพื่อเสริมสร้างการปรึกษาหารือ การแลกเปลี่ยนข้อมูล และความร่วมมือระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียน พร้อมทั้งเน้นย้ำว่า อาเซียนมีกลไกและความริเริ่มเชิงปฏิบัติที่พร้อมใช้งานอยู่แล้ว ซึ่งสามารถนำมาปรับใช้และเสริมความเข้มแข็งได้มากยิ่งขึ้นเพื่อยกระดับความสามารถในการรับมือและการฟื้นตัว (resilience) ของภูมิภาค”

ในกลุ่มอาเซียนมีประเทศสมาชิกที่เป็นผู้ผลิตน้ำมันและก๊าซรายใหญ่อยู่ 3 ประเทศคือ อินโดนีเซีย มาเลเซีย และบรูไน ขนาดกลางได้แก่ ไทย เวียดนาม และ พม่า ที่เหลือคือ ฟิลิปปินส์ กัมพูชา ลาว สิงคโปร์ และ น้องใหม่ ติมอร์ เลสเต้ ไม่ผลิตเลยหรือผลิตได้น้อยจนไม่อาจจะนับได้ จำเป็นต้องพึ่งพิงการนำเข้าทั้งหมดเกือบ 100%

ข้อมูลจากรายงานฉบับล่าสุดของ ASEAN Center for Energy ที่เผยแพร่ในเดือนธันวาคมที่ผ่านมา แสดงให้เห็นว่า การผลิตน้ำมันดิบของ ASEAN ในปี 2024 ยังคงอยู่ในระดับค่อนข้างคงที่ที่ประมาณ 1.48 ล้านบาร์เรลต่อวัน ลดลงจากปี 2023 เพียงเล็กน้อยประมาณ 0.12% ในทางกลับกัน การผลิตก๊าซธรรมชาติเพิ่มขึ้น 4.50% โดยอยู่ที่ 20.52 พันล้านลูกบาศก์ฟุตต่อวัน จากเดิม 19.64 พันล้านลูกบาศก์ฟุตต่อวันเมื่อปีก่อน การเติบโตนี้เกิดจากการเพิ่มกำลังการผลิตในหลายประเทศ โดยเฉพาะ 3 ผู้ผลิตหลักของภูมิภาค ได้แก่ มาเลเซีย ที่เพิ่มขึ้น 10.82%, อินโดนีเซีย เพิ่มขึ้น 1.67% และ ประเทศไทย เพิ่มขึ้น 10.59%

อย่างไรก็ตาม อนาคตปิโตรเลียมของกลุ่มอาเซียนไม่ได้สดใสเท่าใดนัก ปริมาณสำรองที่พิสูจน์แล้ว (proven reserves) ของอาเซียนในปี 2024 ลดลงจากระดับปี 2023 โดยน้ำมันดิบลดลง 0.57% จาก 11.98 เป็น 11.91 พันล้านบาร์เรล (BBO) และก๊าซธรรมชาติลดลง 3.49% จาก 4.14 เป็น 4.00 ล้านล้านลูกบาศก์เมตร โดยปริมาณสำรองน้ำมันดิบเริ่มลดลงนับแต่ปี 2021 เป็นต้นมา และในปี 2024 ทั้งน้ำมันและก๊าซต่างลดลงพร้อมกัน ซึ่งสะท้อนถึงปัญหาแหล่งผลิตที่เริ่มเสื่อมสภาพไปตามกาลเวลาและการค้นพบแหล่งใหม่ในภูมิภาคยังมีจำกัด

กลุ่มอาเซียนมีกรอบความร่วมมือทางด้านพลังงานอยู่หลายอย่าง เช่น ความตกลงอาเซียนว่าด้วยความมั่นคงทางด้านปิโตรเลียม (ASEAN Framework Agreement on Petroleum Security) บันทึกความเข้าใจฉบับปรับปรุงของ ASEAN Power Grid และ Trans-ASEAN Gas Pipeline รวมถึงความร่วมมือกับหน่วยงานรายสาขาที่เกี่ยวข้องและผู้มีส่วนได้เสียในภาคอุตสาหกรรมด้วย

เทเลซ่า ราซาโล (Theresa Lazaro) รัฐมนตรีต่างประเทศฟิลิปปินส์ในฐานะประธานอาเซียน ได้แสดงความหวังอย่างแรงกล้าว่ากลุ่มอาเซียนน่าจะใช้ประโยชน์ความตกลงอาเซียนว่าด้วยความมั่นคงปิโตรเลียมในยามที่น้ำมันขาดแคลนและมีราคาแพงเช่นนี้ได้เสียที และในฐานะประเทศที่ต้องพึ่งพิงการนำเข้าน้ำมันและก๊าซ 100% ก็อยากจะผลักดันให้ความตกลงนี้ให้บังเกิดผลสมบูรณ์ภายในห้วงเวลาที่ฟิลิปปินส์เป็นประธานอยู่

ความตกลงด้านความมั่นคงปิโตรเลียมของอาเซียนริเริ่มขึ้นเป็นครั้งแรกเมื่อปี 1986 ซึ่งเป็นห้วงทศวรรษแรกหลังจากโลกประสบปัญหาวิกฤตการณ์น้ำมันในปลายทศวรรษ 1970 ช่วงที่มีการปฏิวัติอิสลามในอิหร่าน แต่ก็ปรากฏว่าความซับซ้อนของระบบการค้าปิโตรเลียมทำให้กลุ่มอาเซียนต้องทบทวน แก้ไข ปรับปรุงความตกลงนี้หลายครั้งที่สำคัญคือในปี 2009 และล่าสุด 2025

ถึงอย่างนั้นก็ตามแม้ว่าสมาชิกกลุ่มอาเซียนจะประสบปัญหาทางด้านพลังงานมาบ่อยครั้งแต่ก็ยังไม่ปรากฏว่ามีประเทศใดสามารถใช้ประโยชน์จากความตกลงว่าด้วยความมั่นคงปิโตรเลียมของอาเซียนได้ตามวัตถุประสงค์ที่แท้จริงเลยสักครั้ง ด้วยเหตุผลนานัปการดังต่อไปนี้

ประการแรก เงื่อนไขของการใช้ประโยชน์ค่อนข้างยุ่งยากซับซ้อนและเกณฑ์ในการพิจารณาค่อนข้างสูง กล่าวคือ ความตกลงนี้จะใช้ได้ในสถานการณ์ที่เรียกว่าวิกฤตจริงตามคำนิยามดังนี้

• ขาดแคลนถึงขั้นวิกฤต (Critical Shortage) คือสถานการณ์ที่ประเทศสมาชิกประสบกับภาวะขาดแคลนต่ำกว่าปริมาณความต้องการภายในประเทศในภาวะปกติ (Normal Domestic Requirement - NDR) อย่างน้อย 10% เป็นเวลาต่อเนื่องอย่างน้อย 30 วัน
• ความต้องการภายในประเทศในภาวะปกติ (NDR) คือค่าเฉลี่ยการบริโภคปิโตรเลียมในประเทศรายวันย้อนหลัง 12 เดือน ก่อนที่จะเกิดสถานการณ์ฉุกเฉินที่นำไปสู่วิกฤตการณ์
• สถานการณ์ฉุกเฉิน (Emergency Situation) หมายถึงสถานการณ์ที่ขาดแคลนปิโตรเลียมอันเนื่องมาจากมหันตภัยธรรมชาติ เช่น แผ่นดินไหวหรือสึนามิ สิ่งอำนวยความสะดวก เช่น โรงกลั่นหรือคลังน้ำมันได้รับความเสียหายรุนแรงจากการระเบิดจนพังทลาย หรือภาวะสงคราม เท่านั้น

ประการที่สอง ปัญหาในเชิงโครงสร้างของการปฏิบัติ อันเนื่องมาจากขั้นตอนในการเข้าถึงน้ำมันหรือก๊าซภายใต้ความตกลงนี้ค่อนข้างยืดยาว กล่าวคือ ในกรณีที่เกิดการขาดแคลนพลังงานตามเกณฑ์ที่กำหนดดังกล่าวข้างต้น ประเทศที่ต้องการความช่วยเหลือจะต้องแจ้งไปยังสำนักเลขาธิการของสภาปิโตรเลียมอาเซียน (ASEAN Council on Petroleum – ASCOPE) พร้อมทั้งแสดงข้อมูลความขาดแคลนที่ถูกต้องชัดเจนและต้องพิสูจน์ได้ด้วยว่ามีแผนการประหยัดหรือทางเลือกทางด้านพลังงานต่าง ๆ ที่ใช้งานได้จริง ๆ จากนั้นสำนักเลขาธิการจะใช้เวลา 48 ชั่วโมงตรวจสอบข้อมูลตามคำร้อง (อาจจะนานกว่านั้นถ้าหากสงสัยว่าแท้จริงแล้วมีไอ้โม่งกักตุนน้ำมันในประเทศสมาชิก)

จากนั้นนำเข้าคณะกรรมการบริหารจัดการ (management committee) เพื่อพิจารณาก่อนส่งต่อให้คณะกรรมการกำกับดูแล (governing board) เพื่ออนุมัติ ซึ่งถ้าหากได้รับการอนุมัติสำนักเลขาธิการก็จะแจ้งไปยังหน่วยประสานงานของประเทศสมาชิกว่ามีประเทศใดประสงค์จะให้ความช่วยเหลือกันภายใต้โครงการนี้บ้าง ถ้าได้ประเทศที่มีน้ำมันและประสงค์จะให้ความช่วยเหลือจึงจะมีการประสานงานกับบริษัทเอกชนหรือรัฐวิสาหกิจที่มีน้ำมันหรือก๊าซเพื่อทำดีลกันในเชิงพาณิชย์จัดหาให้ตามที่ต้องการ โดยสำนักเลขาธิการจะทำหน้าที่ในการติดตามประสานงานเพื่อประเมินด้วยว่าสถานการณ์ขาดแคลนขั้นวิกฤตของประเทศสมาชิกนั้น ๆ ผ่านพ้นไปแล้วหรือยัง

ประการที่สาม คำว่าความช่วยเหลือภายใต้ความตกลงนี้ไม่ได้เป็นการให้เปล่าหรือบริจาคน้ำมันให้ฟรีในลักษณะช่วยเหลือเพื่อมนุษยธรรม แต่ความจริงแล้วเป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์บนพื้นฐานของความสมัครใจของผู้ซื้อและผู้ขาย ซึ่งอาจจะเกิดขึ้นได้ใน 4 ลักษณะดังต่อไปนี้

• การขายหรือส่งมอบจากสต็อกเชิงพาณิชย์: บริษัทน้ำมันในประเทศผู้ช่วยเหลือขาย/ส่งมอบให้ประเทศเดือดร้อนทันที โดยเจรจาเงื่อนไขราคา เครดิตและการส่งมอบ
• การเบี่ยงหรือเปลี่ยนเส้นทางขนส่ง คือ การช่วยเปลี่ยนปลายทางเรือหรือคลังน้ำมันหรือแลกเปลี่ยนผลิตภัณฑ์ตามความเหมาะสม เพื่อแก้ปัญหาคอขวดทางด้านโลจิสติกส์
• การจัดหาผลิตภัณฑ์ทดแทน เช่น สนับสนุนการเปลี่ยนชนิดเชื้อเพลิงในภาคไฟฟ้าหรืออุตสาหกรรมของประเทศสมาชิกที่ได้รับความเดือดร้อน
• มาตรการทางการเงินหรือโลจิสติกส์ คือ การกำหนดเงื่อนไขเครดิต การรับประกันการชำระเงิน การอำนวยความสะดวกทางด้านศุลกากร ท่าเรือและการขนส่งที่มีความยืดหยุ่นผ่อนคลาย เป็นต้น

กล่าวโดยสรุป เมื่อพิจารณาทั้งโครงสร้างพลังงานของภูมิภาคและพฤติกรรมของรัฐสมาชิกในภาวะวิกฤต จะเห็นได้อย่างชัดเจนว่า ประเทศสมาชิกอาเซียนส่วนใหญ่มักให้ความสำคัญกับผลประโยชน์แห่งชาติของตนเองเป็นลำดับแรก มากกว่าผลประโยชน์ร่วมของภูมิภาค ในสถานการณ์ที่พลังงานมีความอ่อนไหวต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและการเมืองภายใน รัฐบาลของแต่ละประเทศย่อมมีแรงจูงใจที่จะรักษาความมั่นคงของตนเองก่อน ไม่ว่าจะเป็นการควบคุมการส่งออก การสำรองพลังงานไว้ใช้ในประเทศ หรือการหันไปใช้ช่องทางทวิภาคีที่ตอบสนองได้รวดเร็วและยืดหยุ่นมากกว่า

ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือกรณีของประเทศไทย ซึ่งตัดสินใจจำกัดการส่งออกน้ำมันเชื้อเพลิงไปยังประเทศเพื่อนบ้านทันทีเมื่อเกิดสงครามในตะวันออกกลาง อีกทั้งยังใช้มาตรการห้ามส่งออกน้ำมันไปยังกัมพูชาเพื่อเป็นเครื่องมือกดดันทางเศรษฐกิจในช่วงที่เกิดการปะทะตามแนวชายแดน รวมถึงการระงับการส่งออกไปยังพม่าเพื่อกดดันเครือข่ายอาชญากรรมข้ามชาติ แม้มาตรการเหล่านี้จะมีเป้าหมายด้านความมั่นคง แต่ก็สะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนว่าพลังงานในภูมิภาคนี้ถูกใช้เป็นเครื่องมือทางการเมืองมากกว่าจะเป็นทรัพยากรที่แบ่งปันกัน

ข้อเท็จจริงดังกล่าวทำให้เห็นชัดเจนว่า แม้จะมีกรอบความร่วมมือด้านพลังงานของอาเซียนอยู่หลายระดับ รวมถึงความตกลงว่าด้วยความมั่นคงปิโตรเลียม แต่ในทางปฏิบัติกลับมีสถานะเป็นเพียงสัญลักษณ์แห่งความร่วมมือและสมานฉันท์มากกว่ากลไกที่สามารถใช้งานได้จริงในยามวิกฤต กล่าวคือ ต่อให้ความตกลงดังกล่าวถูกออกแบบให้เข้าถึงง่ายและรวดเร็วกว่านี้ โอกาสที่จะเกิดความมั่นคงทางพลังงานแบบรวมหมู่ในภูมิภาคก็ยังคงมีจำกัดอย่างยิ่ง เนื่องจากรัฐสมาชิกยังขาดแรงจูงใจที่จะสละผลประโยชน์ระยะสั้นของตนเองเพื่อประโยชน์ร่วม

กล่าวในอีกนัยหนึ่ง ความเป็นน้ำหนึ่งใจเดียวกันของอาเซียนในด้านพลังงานจึงยังคงมีอยู่เพียงในเอกสารและวาทะทางการทูตมากกว่าจะสะท้อนออกมาเป็นพฤติกรรมเชิงนโยบายที่เกิดขึ้นจริง และในโลกที่ความไม่แน่นอนด้านภูมิรัฐศาสตร์มีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น โครงสร้างเช่นนี้ย่อมทำให้ความมั่นคงทางพลังงานของอาเซียนเป็นเพียงแนวคิดตามหลักการ มากกว่าจะเป็นความจริงที่เกิดขึ้นได้ในทางปฏิบัติ