รูโหว่กฎบัตรอาเซียน รัฐก่อ PM2.5 ไม่มีโทษ

คนไทยสูดหายใจเต็มปอดมากขึ้นเมื่อเข้าสู่ “ฤดูฝนหมดฤดูเผา” แต่ว่าปัญหาฝุ่นจิ๋ว PM2.5 ก็ยังคงอยู่แล้วนับวันยิ่งรุนแรงจนทำให้ปี 2566 “ประเทศไทย” ต้องเจอค่ามลพิษทางอากาศแย่สูงสุดในรอบ 5 ปี “กระทบต่อสุขภาพประชาชน” สูญเสียมูลค่าทางเศรษฐศาสตร์ไปกว่า 2 ล้านล้านบาท

โดยเฉพาะ “ภาคเหนือ” ต้องเจอหมอกควันข้ามแดนเพิ่มขึ้นจากการเผาพื้นที่เกษตร และไฟป่าส่งผลให้เกิดจุดความร้อนในไทย สปป.ลาว เมียนมา กัมพูชา เวียดนามสูงถึง 146,065 จุด ทำสถิติสูงสุดใหม่รอบ 9 ปี เหตุนี้ทำให้ จ.เชียงใหม่ มีค่าฝุ่นเป็นอันตรายต่อสุขภาพ AQI 200-300 เกิดขึ้น 14 วัน AQI 175-200 เกิดขึ้น 11 วัน

สะท้อนถึงคุณภาพอากาศแย่ลงเรื่อยๆ ทำให้วันที่ 1 มิ.ย.นี้คณะอนุกรรมการด้านวิชาการแก้ไขปัญหามลภาวะทางอากาศ จะปรับค่าดัชนีคุณภาพอากาศ (AQI) PM2.5 ใหม่จาก 50 มคก.ต่อ ลบ.ม.เป็น 37.5 มคก.ต่อ ลบ.ม.

สำหรับหมอกควันข้ามพรมแดนอันนำมาซึ่งฝุ่น PM2.5 นั้น ผศ.ดร.กอบศักดิ์ วันธงไชย คณบดีคณะวนศาสตร์ ม.เกษตรศาสตร์ สะท้อนปัญหาผ่านเวทีเสวนาฝุ่นพิษ PM2.5 ข้ามพรมแดนแก้ไม่ได้จริงเหรอ? ว่า ฝุ่นพิษที่เพิ่มสูงนี้มักมุ่งไปยัง “การเผาป่า” อันเป็นฝีมือคนใช้ไฟเป็นเครื่องมือเก็บหาของป่า 62.5% เผาล่าสัตว์ 12%

ทั้งยังมีการกำจัดวัสดุเกษตรลามเข้าป่าใกล้เคียง 4.7% รวมถึงมีการใช้เป็นเครื่องมือความขัดแย้ง เช่น กรณีพนักงานลูกจ้างป่าไม้บางคน “ถูกเลิกจ้าง” ไม่พอใจก็เข้าป่าจุดไฟเผา 0.6% และไฟป่าไม่ทราบสาเหตุ 18.6%

ทว่า “มาตรการควบคุมไฟป่าในไทย” ตามรายงานกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ตั้งแต่ปี 2559-2566 ภาพรวมการเกิดเหตุไฟป่าสามารถควบคุมได้อยู่ที่ 722,617 ไร่ แยกเป็นพื้นที่ภาคเหนือ 5.1 แสนไร่ ภาคอีสาน 1.1 แสนไร่ ภาคกลางและภาคตะวันออก 5.2 หมื่นไร่ และภาคใต้ 3.8 หมื่นไร่

สำหรับปีที่มีไฟป่าสูงสุดคือ “ปี 2563 ควบคุมการเกิดไฟป่าได้ 1.7 แสนไร่ และปี 2566 ควบคุมการเกิดไฟป่าได้ 1.2 แสนไร่” โดยมีกรมอุทยานแห่งชาติฯ เป็นหน่วยงานหลักต่อการดับไฟป่าเพราะมีทั้งกำลังคน และงบประมาณ 800-1,000 ล้านบาท/ปี แต่ก็ยังสามารถบริหารจัดการไฟป่าได้เพียงราว 2 แสนไร่เท่านั้น

ถ้านำข้อมูลการควบคุมไฟป่าปี 2566 มาเทียบกับค่าเฉลี่ยตั้งแต่ปี 2559-2565 ปรากฏพบ จ.เชียงใหม่ ลำปาง ลำพูน พะเยา น่าน สุโขทัย ตาก มีการเกิดไฟป่าเพิ่มขึ้นมากกว่าค่าเฉลี่ยปกติในรอบ 6 ปีด้วยซ้ำ

แต่หากเทียบข้อมูลกับ GISTDA พื้นที่ไฟไหม้ป่าในปี 2563 จำนวน 7.8 ล้านไร่ แล้วถ้าย้อนดูข้อมูลกรมอุทยานแห่งชาติฯ ในการควบคุมไฟป่าในปี 2563 ประมาณ 1.7 แสนไร่นับเป็นตัวเลขต่างกันมาก

ตอกย้ำด้วย “ไฟป่าในประเทศกลุ่มอาเซียนเขตภูมิภาคลุ่มน้ำโขง (CLMV)” ตามข้อมูลวันที่ 1 ม.ค.2566 มีจุดความร้อนสูงสุดคือ เมียนมา 3.9 แสนจุด สปป.ลาว 2.4 แสนจุด ไทย 1.5 แสนจุด กัมพูชา 1 แสนจุด และเวียดนาม 4 หมื่นจุด สาเหตุคล้ายๆกันคือ “เกิดไฟป่า” อันมาจากการถางเผาทำไร่หมุนเวียน ปลูกพืช ล่าสัตว์

ทว่า เจาะดูสาเหตุเกิดไฟป่า เช่น “เมียนมา” พื้นที่ที่เกิดราว 15.2% เป็นป่าเต็งรัง และป่าเบญจพรรณ “สปป.ลาว” เกิดจากการถางเผา และการเผาเพื่อล่าสัตว์ เพราะด้วยไม่มีหน่วยงานรับผิดชอบอันเป็นผลให้ “ประเทศไทย” รับผลกระทบจากหมอกควันข้ามพรมแดนจนต้องส่งเครื่องมือและถ่ายทอดความรู้เรื่องไฟป่าให้นั้น

เช่นเดียวกับ “กัมพูชา” พื้นที่ป่าคล้าย “ป่าในไทย” มีความเสี่ยงเกิดไฟป่าสูงแล้วมีกฎหมายควบคุมด้านป่าไม้ และไฟป่ามากมายแต่มีเพียง “กรมป้องกันสาธารณภัย” ทำหน้าที่ติดตามไฟป่าทั่วประเทศ และแถมไม่มีระบบติดตามไฟป่าอีกด้วย ทำให้ไม่ได้รับความสำคัญกับการจัดการป้องกันควบคุมไฟป่าจริงจัง

สิ่งนี้เป็นสถานการณ์ “ไฟป่าในกลุ่มประเทศ CLMV” สาเหตุเกิดปัญหาหมอกควันข้ามพรมแดนกระทบต่อประเทศไทยทุกวันนี้จึงขอเสนอ “จัดการไฟป่าในประเทศ” ด้วยการกระจายอำนาจการบริหารจัดการไฟป่า จัดงบประมาณสอดคล้องกับสถานการณ์จริง จัดการไฟป่าด้วยความแม่นยำ และทบทวนนโยบายชิงเผาเร่งด่วน

ขณะที่มุมมองด้านกฎหมายการควบคุมหมอกควันข้ามพรมแดนนั้น รศ.ดร.คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย บอกว่า กรอบการแก้ปัญหาหมอกควันข้ามแดนนั้น “ระดับอาเซียน” ค่อนข้างมีความซับซ้อน เพราะเป็นความตกลงมีเนื้อหาสาระแค่บันทึกความเข้าใจ และความร่วมมือระหว่างกันเท่านั้น

เพราะด้วย “ความเป็นองค์กรระหว่างประเทศของอาเซียน” เป็นการรวมตัวแบบหลวมๆ เพื่อความร่วมมือเป็นฐานหลัก “ไม่ได้มีความผูกพันทางกฎหมายแบบสากล” แล้วยังมีหลักการไม่เผชิญหน้ากัน ดังนั้น เมื่อเกิดปัญหาหมอกควันข้ามแดน 2 ประเทศ มักจะไม่ถูกหยิบยกมาบนโต๊ะเจรจาในการประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียน

เพื่อนำไปสู่ “การแก้ปัญหาหาทางออกเชิงพหุภาคี” แต่กลับให้ไปแก้ปัญหาทวิภาคีในระหว่างคู่กรณีนั้น เนื่องจากอาเซียนไม่ได้เป็นการรวมกลุ่มของรัฐเหนือรัฐ อันมีความแตกต่างจากสหภาพยุโรปอย่างสิ้นเชิง

นั่นก็หมายความว่า “ปัญหาหมอกควันข้ามแดน” มักไม่มีนัยความผูกพันทางกฎหมายระหว่างประเทศที่จะมีผลบังคับกับประเทศสมาชิกอาเซียนได้โดยตรง เพราะการจะผูกพันรัฐสมาชิกภายใต้กฎบัตรอาเซียนนั้นจำเป็นต้องมีข้อตกลงมุ่งประสงค์ให้เกิดผลบังคับที่ต้องเขียนไว้อย่างชัดเจน จึงจะถือว่าเป็นกฎหมายระหว่างประเทศ

ดังนั้น “อาเซียนกับหมอกควันข้ามแดน” ก็เป็นความร่วมมือกันตามกรอบความตกลงด้านสิ่งแวดล้อมลงนามเมื่อปี 2545 เพื่อลดมลพิษหมอกควันในอาเซียนตามมาตรา 4 ระบุให้ประเทศภาคีร่วมมือกันพัฒนา และดำเนินมาตรการป้องกันติดตามตรวจสอบมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนที่เป็นผลจากไฟบนพื้นดิน หรือไฟป่า

ทั้งดำเนินการให้ลด ควบคุมแหล่งกำเนิดไฟ พัฒนาระบบติดตาม ตรวจสอบ การวิเคราะห์ และแลกเปลี่ยนเทคโนโลยีสารสนเทศจัดให้มีการช่วยเหลือซึ่งกันและกัน ถ้าหากมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนมีแหล่งกำเนิดในพื้นที่ภาคีต้นเหตุต้องตอบสนองอย่างทันท่วงทีโดยตระหนักถึงการลดผลกระทบที่จะเกิดขึ้นให้น้อยที่สุด

ฉะนั้นแม้ “อาเซียนมีความตกลงทางด้านสิ่งแวดล้อม” ทั้งความตกลงเรื่องภูมิอากาศเปลี่ยนแปลง ความตกลงเรื่องหมอกควันข้ามพรมแดน แต่ไม่มีมาตราใดระบุให้ “รัฐผู้ก่อมลพิษ” มีหน้าที่ต้องรับผิดชอบเลยด้วยซ้ำ

แต่ถ้าเป็น “กรอบระหว่างประเทศ” สามารถยกขึ้นมาได้อย่างเช่น “ปฏิญญากรุงริโอว่าความรับผิดชอบของรัฐผู้ก่อความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมของรัฐอื่น” ตามหลักการข้อ 2 สิทธิอธิปไตยของรัฐมีสิทธิในการแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรของตนตามนโยบายการพัฒนา และสิ่งแวดล้อมของแต่ละรัฐนั้น

แล้วจำเป็นต้องมีความรับผิดชอบ “กิจกรรมภายในเขตอำนาจ หรือการควบคุมของรัฐ” ที่จะไม่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมของรัฐอื่น หรือพื้นที่ที่อยู่นอกเขตอำนาจของรัฐของตนเอง เรื่องนี้ไม่เว้นแม้แต่ “ประเทศในอาเซียน” ก็ต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขตามปฏิญญากรุงริโอนี้ด้วยเช่นกัน

นอกจากนี้ยังมี “อนุสัญญาเจนีวา” เรื่องสิทธิการเรียกค่าเสียหายจาก “การก่อมลพิษทางอากาศข้ามพรมแดนระยะไกล พ.ศ.2522” ที่เคยมีข้อพิพาทกรณีบริษัทถลุงโลหะในแคนาดาปล่อยมลพิษทางอากาศข้ามพรมแดนไปยังสหรัฐอเมริกา จนมีการฟ้องร้องคดีผ่านคณะอนุญาโตตุลาการของศาลยุติธรรมถาวรระหว่างประเทศ

คดีนี้เป็นจุดเริ่มต้นการตระหนักถึงปัญหามลพิษทางอากาศข้ามพรมแดนที่นานาประเทศหันมาให้ความสำคัญสู่การทำอนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยมลพิษทางอากาศข้ามพรมแดนระยะไกลในเวลาต่อมา

สุดท้ายเชื่อว่า “หมอกควันข้ามพรมแดน” สามารถแก้ได้ด้วยกลุ่มประเทศสมาชิกอาเซียนในการแลกเปลี่ยนความร่วมมือช่วยเหลือซึ่งกันและกัน “ดีกว่าจะไปฟ้องศาลโลก” เพราะอย่างไรเสียก็เป็นประเทศเพื่อนบ้านใกล้เคียงที่ต้องอยู่ร่วมกันไปอีกนานแสนนาน.