กองทุนประกันสังคมมี 3 ล้านล้าน อาจ “ล้ม” ถ้าไม่เริ่มปฏิรูป อ่านวิธีคิดของเอกชน-ข้อเสนอจาก TDRI

แม้การเลือกตั้งบอร์ดประกันสังคมจบไปเมื่อ 11 ต.ค. 2569 แต่ถึงตอนนี้ผู้ประกันตนยังต้องรอการรับรองผลการเลือกตั้งอย่างเป็นทางการจากสำนักงานประกันสังคม (สปส.) กระทรวงแรงงาน ทว่าสิ่งที่หลายคนมองว่ารอไม่ได้ คือ กองทุนประกันสังคมต้องเริ่มปฏิรูปตั้งแต่วันนี้ เพื่อไม่ให้ล้มละลายในอีก 20-30 ปีข้างหน้าตามที่หลายฝ่ายออกมาเตือนไว้

Thairath Money อยากชวนมาสรุปทุกประเด็น และมุมมองของภาคเอกชนว่าจากเงินกองทุนฯ 3 ล้านล้านบาทนี้จะต้องปรับอย่างไรให้รอด และมีเงินพอจะดูแลสมาชิกผู้ประกันตนในระยะยาว

กองทุนประกันสังคม สัญญาอะไรไว้บ้าง

กองทุนประกันสังคมเริ่มก่อตั้งขึ้นเมื่อปี 2533 ซึ่งราว 30 ปีก่อนยังไม่มีสวัสดิการรักษาพยาบาลอย่างสิทธิหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า หรือ บัตรทอง ในตอนนั้นคนที่จ่ายเงินสมทบหรือผู้ประกันตนจะได้ 2 สวัสดิการที่ถือว่าคุ้มค่าในยุคนั้น คือ การรักษาพยาบาลไม่ว่าจะโรงพยาบาลรัฐ หรือเอกชนก็ไม่ต้องแบกภาระเองทั้งหมด รวมถึงมีสวัสดิการดูแลชีวิต เช่น เงินว่างงาน สงเคราะห์บุตร มีเงินเกษียณที่เลือกได้ทั้งแบบเงินก้อนหรือบำนาญ

(สปส. สิทธิประโยชน์มี 7 กรณี คือ เจ็บป่วย, คลอดบุตร, ทุพพลภาพ, เสียชีวิต, สงเคราะห์บุตร, ว่างงาน และชราภาพ) 

หลังจากมีบัตรทองที่หลายคนเรียกว่ารักษาฟรีเกิดขึ้น แต่สิทธิการรักษาของประกันสังคม กลับลดลง เช่น การไม่คุ้มครองบางโรค, ยกเว้นการรักษาในบางรูปแบบ เช่น การผ่าตัดส่องกล้องต้องจ่ายเงินเอง หรือบางคนเมื่อเจ็บป่วยหนักๆ ก็ต้องเลือกเซ็นสละสิทธิของประกันสังคมเพื่อไปใช้บัตรทอง 

ปัจจุบันผู้ประกันตนเลยตั้งคำถามถึงความทับซ้อนเรื่องสิทธิการรักษาพยาบาลที่ต้องจ่ายเงินสมทบเอง ไปจนถึงคำถามสำคัญ คือ กระแสข่าวว่าอีก 20-30 ปีเงินกองทุนฯ อาจหมดไปจนเสี่ยงล้มละลาย แม้ว่าตอนนี้ทางประกันสังคมจะมีเงินในพอร์ตลงทุนกว่า 3 ล้านล้านบาทโตขึ้นเรื่อยๆ ส่วนหนึ่งจากจำนวนคนที่จ่ายสมทบเพิ่มขึ้น แต่ถ้าไปดูผลตอบแทนย้อนหลังเฉลี่ย 35 ปีที่ผ่านมา จะเติบโตแค่ 1.44% ต่อปี

ยิ่งไทยกำลังเป็นสังคมสูงวัยที่จะมีคนเกษียณมากขึ้น ต่อไปวัยทำงาน คนจ่ายเงินสมทบจะมีน้อยลง ข้อมูลจาก ชาคร เลิศนิทัศน์ นักวิจัยอาวุโส สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ระบุว่า ต่อไปจำนวนผู้รับสิทธิโดยเฉพาะบำนาญเพิ่มขึ้นเร็วกว่าจำนวนผู้ประกันตนอย่างมีนัยสำคัญ โดยในปี 2573 จากผู้รับบำนาญที่ 1.9 ล้านคนจะเพิ่มเป็น 8.7 ล้านคนในปี 2596 สวนทางกับจำนวนผู้ประกันตนเพิ่มช้ากว่า และหลังจากนั้นเริ่มทรงตัวอยู่ที่ประมาณ 15–16 ล้านคน สะท้อนว่ารายจ่ายของกองทุนจะโตเร็วกว่ารายรับ

“รายรับเติบโตช้ากว่ารายจ่ายอย่างต่อเนื่อง โดยอัตราสมทบคงที่ที่ 6% จำนวนผู้ประกันตนเติบโตจำกัด และแม้ค่าจ้างจะเพิ่มตามเงินเฟ้อ 1.5% ต่อปี แต่ก็ไม่เพียงพอที่จะชดเชยอัตราการเติบโตของรายจ่ายที่สูงกว่า ผลลัพธ์ก็คือดุลเงินสดสุทธิเริ่มติดลบ และกองทุนต้องดึงเงินสะสมมาใช้จนท้ายที่สุดเงินสะสมลดลงสู่ศูนย์” ชาคร กล่าว

ทาง TDRI เลยนำตัวเลขทั้งหมดทั้งคนเกิดน้อยลง, เงินเฟ้อที่เพิ่มขึ้น, รายจ่ายของประกันสังคม และอื่นๆ รวมถึงเงื่อนไขการบริหารของประกันสังคมในปัจจุบันมาคำนวณก็พบว่า กระแสเงินสดสุทธิของกองทุนเริ่มติดลบประมาณปี 2580 และอีก 24-32 ปีเงินกองทุนสะสมจะหมดระหว่างปี 2593–2601 กรอบนี้มาจากสมมติฐานผลตอบแทนการลงทุนในช่วง 2–6% ต่อปี

สรุปได้ว่าถ้าไม่มีการปรับโครงสร้างใด ๆ ระบบประกันสังคมจะเข้าสู่ภาวะขาดดุลเชิงโครงสร้างภายในช่วง 20–30 ปีข้างหน้า การประมาณการนี้มาจากข้อสมมติที่ว่า หลังปี 2580 เมื่อรายรับไม่พอกับรายจ่ายบำนาญแล้ว พฤติกรรมของผู้ประกันตนไม่เปลี่ยนไปจากเดิม เช่น ไม่มีการตกใจรีบปรับพฤติกรรมเพื่อรับบำเหน็จแทนบำนาญ หรือแรงงานรุ่นใหม่ตัดสินใจทำงานแบบไม่เข้าสู่ระบบประกันสังคม เป็นต้น

ทั้งหมดนี้ทำให้ผู้ประกันตนสงสัยว่า แล้วเงินที่จ่ายสมทบไปตอนนี้ บริหารยังไงให้พร้อมที่จะจ่ายคืนตามสัญญาในอนาคต

พอร์ตลงทุนเป็นยังไง ผลตอบแทนที่ผ่านมาได้แค่ไหน

คำถามที่ว่าอนาคตเงินกองทุนฯ จะพอจ่ายผู้ประกันตนในปัจจุบันที่มีอยู่ 24.82 ล้านคนไหม คงต้องเริ่มจากเงินในกระเป๋าของ สปส. ข้อมูลล่าสุด ณ 30 ก.ย. 2569 พบว่าเงินลงทุนกองทุนประกันสังคมอยู่ที่ 3.035 ล้านล้านบาท แบ่งเป็นส่วน

• เงินสมทบสะสมจากนายจ้าง ลูกจ้าง และรัฐบาล อยู่ที่ 1.787 ล้านล้านบาท คิดเป็น 58.90%
• เงินผลประโยชน์สะสมที่ได้รับจากการลงทุน อยู่ที่ 1.247 ล้านล้านบาท คิดเป็น 41.10%

ด้านสัดส่วนการลงทุนในพอร์ตประกันสังคมกรอบใหญ่คือ ลงทุนหลักทรัพย์มั่นคงสูงที่ 60% และหลักทรัพย์เสี่ยงได้ไม่เกิน 40% มีรายละเอียดตามนี้

• ตราสารทุนไทย (เช่น หุ้น) อยู่ที่ 208,991 ล้านบาท มีสัดส่วนที่ 6.88%
• ตราสารหนี้ต่างประเทศที่ไม่ได้รับการจัดอันดับความน่าเชื่อถือ (Unrated Bond) อยู่ที่ 74,895 ล้านบาท มีสัดส่วนที่ 2.47%
• พันธบัตรรัฐวิสาหกิจที่กระทรวงการคลังไม่ค้ำประกัน อยู่ที่ 1,928 ล้านบาท มีสัดส่วนที่ 0.06%
• ตราสารหนี้ต่างประเทศที่ได้อันดับความน่าเชื่อถือ (Investment Grade) อยู่ที่ 666,058 ล้านบาท มีสัดส่วนที่ 21.95%
• หุ้นกู้เอกชนหรือ Securitized Debt ที่ได้รับอันดับความน่าเชื่อถือ อยู่ที่ 60,872 ล้านบาท มีสัดส่วนที่ 2.00%
• ตราสารทุนต่างประเทศอยู่ที่ 514,906 ล้านบาท มีสัดส่วนที่ 16.97%
• หน่วยลงทุนอสังหา, โครงสร้างพื้นฐาน อยู่ที่ 127,672 ล้านบาท มีสัดส่วนที่ 4.21%

โดยรวมแล้ว กองทุนมีการลงทุนในหลักทรัพย์ที่มีความมั่นคงสูงถึง 69.41% และหลักทรัพย์เสี่ยง 30.59% โดยกระจายการลงทุนในประเทศ 55.61% และต่างประเทศ 44.39% เฉพาะ 9 เดือนแรกปี 2569 จากพอร์ต 3 ล้านล้านบาทนี้กองทุนประกันสังคมมีผลตอบแทนฯ รวม 77,069 ล้านบาท คิดเป็นผลตอบแทนราว 2.539%

แต่ถ้ามองให้ไกลกว่านั้น มีข้อมูลจากกลุ่มประกันสังคมก้าวหน้าเคยเล่าไว้ว่า กำไรสะสมของทั้งกองทุนฯ ที่ 1.1 ล้านล้านบาท มีผลตอบแทนเฉลี่ย 35 ปีที่ผ่านมา จะเติบโตเพียง 1.44% ต่อปี เป็นจุดที่สู้กับเงินเฟ้อในระยะยาวได้ยาก

ในรายงานของ ชาคร นักวิจัยอาวุโส TDRI ยังเล่าถึงเรื่องผลตอบแทนว่า กองทุนประกันสังคมเป็นกองทุนที่มีสินทรัพย์ลงทุนในระดับล้านล้านบาท แต่ผลตอบแทนเฉลี่ย 20 ปีที่ผ่านมาน้อยกว่า 5% ต่อปี ถือว่าค่อนข้างต่ำเมื่อเทียบกับกองทุนขนาดใหญ่และโอกาสการลงทุนในตลาดทุนปัจจุบัน แม้ส่วนหนึ่งจะเจอข้อจำกัดเชิงนโยบายและกรอบการลงทุนที่ค่อนข้างอนุรักษ์นิยม แต่ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นสะท้อนคำถามเรื่องถึงความสามารถและประสิทธิภาพการบริหารสินทรัพย์ของกองทุนฯ

จะคิดให้รอด ต้องมีปัจจัยไหนบ้าง

ถ้ากองทุนประกันสังคมจะอยู่รอดได้ในระยะยาวและมีเงินพอจ่ายผลประโยชน์ให้ผู้ประกันตนตามสัญญา ก็ถึงเวลาต้องเปลี่ยนและปฏิรูปอย่างจริงจัง พิเชฐ เจียรมณีทวีสิน อดีตนายกสมาคมนักคณิตศาสตร์ประกันภัยแห่งประเทศไทย เล่าถึง 4 ปัจจัยที่กองทุนจะอยู่ได้อย่างยั่งยืน ได้แก่

• ประเมินค่าใช้จ่ายของกองทุนผ่านข้อมูลทางสถิติ โจทย์คือต้องคิดให้รอบด้านว่ารายจ่ายจะมีแบบไหนบ้าง เช่น การรับเงินเกษียณ คนจะรับบำนาญไปนานแค่ไหน, สถิติการรักษาพยาบาลในแต่ละช่วงอายุ ฯลฯ
• Time Value of Money เพราะเงินในวันนี้กับเงินในอนาคตมีมูลค่าไม่เท่ากัน ยิ่งถ้าเรานำเงินลงทุนไปบริหารได้ดี ผลตอบแทนเฉลี่ยต่อปีสูงขึ้นก็ทำให้เงินเติบโตได้ แต่การบริหารเงินลงทุนไม่ใช่แค่สร้างผลตอบแทนให้สูงที่สุด แต่ต้องพิจารณาความเสี่ยง สภาพคล่อง และระยะเวลาที่กองทุนจำเป็นต้องใช้เงินประกอบกันด้วย
• เงินที่จ่ายเข้ากองทุนกับผลประโยชน์ที่ได้รับ ควรมีความสัมพันธ์กันอย่างเหมาะสม แม้ระบบประกันสังคมจะเน้นเฉลี่ยความเสี่ยงและช่วยเหลือกันในสังคม แต่การกำหนดสิทธิต่างๆ ต้องเหมาะสมกับเงินสมทบและทรัพยากรที่กองทุนมีอยู่ โดยเฉพาะผลประโยชน์ระยะยาวอย่างเงินบำนาญ ที่ต้องคำนึงให้รอบด้าน
• สมดุลในระยะยาว เพราะเงินเข้า-เงินออกของกองทุนไม่ต้องเท่ากันทุกปี แต่ต้องประเมินเสมอว่าสินทรัพย์และผลตอบแทนการลงทุนจะเพียงพอต่อภาระผลประโยชน์ที่ต้องจ่ายในอีกหลายสิบปีข้างหน้าหรือไม่

“การบริหารกองทุนให้ยั่งยืน ก็คือการพยายามสร้างความสมดุลระหว่างสิ่งที่ได้รับเข้ามาในวันนี้ กับสิ่งที่ต้องจ่ายออกไปในวันข้างหน้า ภายใต้ความไม่แน่นอนของอนาคต และหากเราสามารถรักษาสมดุลนี้ไว้ได้อย่างเหมาะสม ก็จะเป็นพื้นฐานสำคัญที่ช่วยให้ระบบประกันสังคมสามารถดูแลผู้ประกันตนต่อไปได้อย่างมั่นคงในระยะยาว” พิเชฐ กล่าว

ขณะที่ทาง TDRI มีข้อเสนอต่อการเปลี่ยนแปลงของประกันสังคมแบ่งเป็น 3 ข้อหลักคือ

• ปรับปรุงจากภายในองค์กร เน้นการสร้างความเชื่อมั่นก่อนสร้างสมดุล ผ่านการเปิดเผยข้อมูล เพิ่มความโปร่งใสและธรรมาภิบาล อย่างที่เห็นข้อเรียกร้องในสังคมไทย เช่น การกำหนดหลักเกณฑ์สรรหาคณะกรรมการที่อิงความเชี่ยวชาญมากกว่าตำแหน่งทางการเมือง, การเปิดเผยข้อมูลการลงทุนและผลตอบแทนในระดับที่ละเอียดและเข้าใจง่าย เป็นต้น
• รักษาเสถียรภาพระยะกลางผ่านการปรับ Parameter โดยปรับตัวเลขสำคัญของระบบ เช่น ปรับอัตราเงินสมทบแบบค่อยเป็นค่อยไป, ปรับอายุเกษียณตามอายุคาดเฉลี่ยที่เพิ่มขึ้น, ทบทวนสูตรคำนวณบำนาญเมื่อคนอาจทำงานยาวขึ้น เป็นต้น
  เพราะจากแบบจำลองของ TDRI จะเห็นว่า การเพิ่มอัตราสมทบ หรือเพิ่มผลตอบแทนการลงทุนเพียงอย่างเดียว อาจซื้อเวลาได้บ้าง แต่ไม่สามารถแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างได้ ดังนั้นต้องกระจายภาระอย่างเป็นธรรมระหว่างรุ่น เพื่อไม่ให้คนรุ่นหลังต้องรับภาระหนักเกินไป และต้องปรับอย่างฉับพลันจนสร้างแรงกระแทกทางเศรษฐกิจ
• คิดใหม่ทั้งระบบ โดยเน้นใน 2 สิทธิประโยชน์ คือ 1) ประกันสุขภาพ ควรคงระบบประกันสังคมด้านสุขภาพแยกต่างหาก หรือควรพิจารณาการบูรณาการกับระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า 2) บำนาญ ควรคงระบบแบบปัจจุบัน หรือควรพัฒนาเป็นแบบอื่นๆ เช่น ในต่างประเทศเพิ่มระบบออมสมัครใจ หรือบังคับออมสะสม เป็นต้น แต่ต้องคิดทั้งระบบของประเทศเพื่อลดความทับซ้อนและประชาชนเข้าใจได้ง่าย

สุดท้ายนี้ข้อมูลทุกด้านสะท้อนว่าประกันสังคมไม่ใช่แค่ปรับเปลี่ยน แต่ต้องปฏิรูปอย่างจริงจังทั้งโครงสร้าง เพื่อให้กองทุนฯ หาจุดสมดุลและอยู่ได้อย่างยั่งยืนในระยะยาวอ้างอิงข้อมูล สปส., TDRI, 

อ้างอิงข้อมูล สปส., TDRI

ติดตามข้อมูลด้านเศรษฐกิจและนโยบายรัฐบาล กับ ThairathMoney ได้ที่ https://www.thairath.co.th/money/economics/thai_economics

ติดตามเพจ Facebook : Thairath Money ได้ที่ลิงก์นี้  https:// www.facebook.com/ThairathMoney