วันจันทร์ที่ 18 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2562
บริการข่าวไทยรัฐLogin
กฎหมายการอุดมศึกษา ตอนที่ 3 การบริหารด้วยคณะกรรมการ

กฎหมายการอุดมศึกษา ตอนที่ 3 การบริหารด้วยคณะกรรมการ

  • Share:

สถาบันอุดมศึกษาส่วนมากมีการบริหารจัดการด้วยคณะกรรมการ จะเห็นได้จากการมีคณะกรรมการบริหารงานด้านต่าง ๆ และเมื่อมีกิจกรรม หรือภารกิจเกิดขึ้นก็จะตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเพื่อการบริหารจัดการภารกิจนั้น ๆ การมีสภาสถาบันอุดมศึกษาหรือสภามหาวิทยาลัยก็เป็นรูปแบบของคณะกรรมการในการบริหารกำกับดูแลกิจการของสถาบันอุดมศึกษาหรือมหาวิทยาลัยไปจนถึงการบริหารจัดการหลักสูตรและการเรียนการสอนก็จะมีคณะกรรมการอีกเช่นกัน

ดังนั้น การบริหารจัดการด้วยคณะกรรมการจึงเป็นวัฒนธรรมของสถาบันอุดมศึกษา หรือมหาวิทยาลัยทั่วไป ข้อดีและข้อเสียของการบริหารด้วยคณะกรรมการนั้นผู้ที่ทำงานในสถาบันอุดมศึกษาจะรับทราบและเข้าใจ ถึงแม้ในเชิงของอุดมคติการบริหารด้วยคณะกรรมการจะทำให้เกิดการร่วมมือกัน แบ่งปันความรับผิดชอบ ประสบการณ์ความรู้ ความคิด เกิดการเฉลี่ยอำนาจความคิดและความรับผิดชอบในกลุ่มของคณะกรรมการทำให้สิทธิ และเสรีภาพของเสียงข้างน้อยได้รับการปกป้องและคุ้มครองหรือได้รับการตระหนักรู้จากคณะกรรมการบ้าง มีความประนีประนอมลดความขัดแย้งได้มาก

การบริหารด้วยคณะกรรมการจึงเป็นการบริหารที่ดีที่สุดในอุดมคติ ถึงแม้จะมีข้อเสียหลายประการก็ตามโดยเฉพาะอย่างยิ่งในสถาบันอุดมศึกษาของรัฐที่ตั้งอยู่บนสมมติฐานเชิงอุดมคติอีกเช่นกันว่า เป็นที่รวมของ “กลุ่มบุคคลผู้ทรงปัญญา หรือ Community of Scholar” และผู้บริหารของมหาวิทยาลัย “เป็นบุคคลอันดับแรกในกลุ่มผู้เท่าเทียมกันหรือ The first among equals.” (ศาสตราจารย์ ลิขิต ธีรเวคิน ได้กล่าวไว้ในคำอธิบายถึงระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยระบบรัฐสภา อังกฤษว่า นายกรัฐมนตรีอังกฤษมีฐานะเป็น “เอกในสมภาพ” หรือ first among equals) การอุดมศึกษาของประเทศไทยจึงควรมีบริหารด้วย "คณะกรรมการ" และผู้บริหารหรือประธานคณะกรรมการควรมีลักษณะเป็น The first among equals. เช่นกัน

การอธิบายขยายความ ผู้บริหารของมหาวิทยาลัย “เป็นบุคคลอันดับแรกในกลุ่มผู้เท่าเทียมกัน หรือ The first among equals” ในบริบทของสถาบันอุดมศึกษาหมายถึง การใช้ระบบการสรรหาผู้บริหารจากกลุ่มสมาชิกหรือคณาจารย์ในสถาบันอุดมศึกษา ที่ทุกคนมีความเท่าเทียมกันที่จะเป็นผู้บริหารและผู้บริหารของสถาบันอุดมศึกษาหรือมหาวิทยาลัยจะมีวาระการดำรงตำแหน่ง เมื่อเข้ามารับตำแหน่งทำงานบริหารจนหมดวาระก็กลับมาเป็นอาจารย์เท่าเทียมกันเหมือนเดิม

ดังนั้นงานบริหารหรือตำแหน่งบริหารในสถาบันอุดมศึกษา หรือมหาวิทยาลัยจึงมีสภาพเป็น “งานอาสา” มีการสมัคร สรรหา ทาบทาม หยั่งเสียง (บางกรณีเสมือนเป็นการเลือกตั้ง แต่มหาวิทยาลัยส่วนมากไม่มีบทบัญญัติให้ผู้ บริหารมาจากการเลือกตั้ง) ซึ่งผู้ได้รับการทาบทาม หรือสรรหา สามารถปฏิเสธได้ไม่เหมือนกับการแต่งตั้งตามระบบราชการที่ทำเป็นคำสั่ง และเมื่อเข้าสู่ตำแหน่งแล้วจะเลื่อนระดับขึ้นไปเรื่อย ๆ ไม่มีการลดตำแหน่งเว้นแต่มีการลงโทษเท่านั้น ตำแหน่งบริหารในสถาบันอุดมศึกษาหรือในมหาวิทยาลัยเหล่านั้นจึงเป็นไปด้วยความสมัครใจ ไม่ได้เป็นเพราะมีคำสั่งจากผู้บังคับบัญชาในเชิงบังคับให้ต้องเป็น ตำแหน่งเหล่านั้น ได้แก่ ตำแหน่งอธิการบดี คณบดี หัวหน้าภาควิชา รวมทั้งผู้อำนวยการสถาบันศูนย์ สำนักต่าง ๆ เป็นต้น

วิธีการบริหารจัดการที่เหมาะสมกับระบบการเข้าสู่ตำแหน่งบริหารในสถาบันอุดมศึกษา หรือมหาวิทยาลัยจึงเป็นการบริหารแบบ “การประสานงาน” มากกว่าเป็นการบริหารแบบ “การสั่งการ” ถึงแม้จะมีกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับต่าง ๆ ที่ให้อำนาจสั่งการกับผู้บริหารล้อแบบของระบบราชการก็ตาม แต่การใช้อำนาจสั่งการมักได้รับการต่อต้านมากกว่าการใช้วิธีการประสานงาน เนื่องจากต้องรับฟังเสียงตอบรับและรับการตรวจสอบจากประชาคมในสถาบันการศึกษา หรือมหาวิทยาลัยด้วย

ผู้บริหารสถาบันอุดมศึกษาหรือมหาวิทยาลัยที่ได้รับการชื่นชมและยอมรับจากประชาคมในมหาวิทยาลัยจึงมียุทธวิธีการบริหารที่แตกต่างจากการบริหารราชการแผ่นดินของข้าราชการทั่วไป ประกอบกับรูปแบบของการ บริหารด้วยคณะกรรมการทำให้การใช้อำนาจสั่งการหรือใช้ดุลพินิจเฉพาะตนลดลง ในบางชุดของคณะกรรมการบริหารในสถาบันอุดมศึกษาหรือมหาวิทยาลัย ผู้บริหารเป็นเพียงกรรมการคนหนึ่งเท่านั้น เมื่อมีการลงมติก็มีเพียงหนึ่งเสียงเท่ากันกับกรรมการคนอื่น ๆ

ปัจจัยที่มีอิทธิพลของการบริหารด้วยคณะกรรมการ

เมื่อการบริหารด้วยคณะกรรมการถือเป็นทางเลือกที่ดีที่สุดเมื่อชั่งน้ำหนักข้อดี และข้อเสียแล้ว การบริหารด้วยคณะกรรมการเหมาะสมกับการบริหารสถาบันอุดมศึกษาหรือมหาวิทยาลัย ถือเป็นข้อยุติทั้งทางอุดมคติ และทางวิชาการ เพื่อจะนำไปสู่การออกกฎหมายหรือพระราชบัญญัติบังคับใช้ให้มีการบริหารในรูปของคณะกรรมการในระดับชาติเช่นกัน ดังนั้นการอุดมศึกษาในระดับชาติจึงมีความเหมาะสมที่จะมีรูปแบบการบริหารด้วย คณะกรรมการที่เรียกว่า "คณะกรรมการการอุดมศึกษา"

อย่างไรก็ตาม การออกกฎหมายให้มีการบริหารด้วยคณะกรรมการนั้นมีปัจจัยสำคัญ 3 ประการ ได้แก่ การกำหนดองค์ประกอบของคณะกรรมการ ภารกิจและหน้าที่ และกระบวนการได้มาของกรรมการ ถือเป็นปัจจัยที่มีอิทธิพลต่อการบริหารด้วยคณะกรรมการอย่างมาก ข้อดีของการบริหารด้วยคณะกรรมการดังกล่าวข้างต้นอาจถูกทำลายหรือไม่เป็นตามอุดมคติถ้าปัจจัยดังกล่าวนั้นไม่สอดคล้องกัน ปัจจัยที่ควรคำนึงของการบริหารด้วยคณะกรรมการ มีประเด็นพิจารณาดังนี้

ประการแรก องค์ประกอบของคณะกรรมการ เกี่ยวข้องกับที่มาของคณะกรรมการ จำนวนของคณะกรรมการชุดต่าง ๆ และจำนวนกรรมการในแต่ละคณะ การมีคณะกรรมการหลายชุด หรือมากชุดเกินไปทำให้เกิดความล่าช้า ซ้ำซ้อนเกิดขั้นตอนที่ไม่จำเป็น ทำให้เกิดการหาวิธีลดขั้นตอนด้วยการมอบอำนาจให้กรรมการชุดล่าง ๆ หรืออนุกรรมการ ซึ่งเป็นคณะกรรมการระดับปฏิบัติการมากขึ้น จึงอาจเกิดการบริหารจัดการที่ไม่เป็นไปตามอุดมคติที่ต้องการให้มีความรอบคอบ รัดกุม มีการกลั่นกรองจากกรรมการที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญที่หลากหลาย แต่ไม่ใช่การกลั่นกรองจากกรรมการหลายชุดหรือหลายครั้งมากเกินความจำเป็น

ในขณะที่จำนวนของกรรมการถ้ามากเกินไปหรือน้อยเกินไป ก็ไม่เกิดการบริหารในเชิงอุดมคติที่ดีงามได้ เพราะถ้ามากเกินไปทำให้การประชุมล่าช้า จัดระเบียบนัดหมายการประชุมยาก และถ้าองค์ประกอบของคณะกรรมการมีที่มาทั้งเป็นกรรมการโดยตำแหน่ง กรรมการที่ได้รับการคัดเลือกและกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ เป็นจำนวนมาก ถ้าระเบียบหรือข้อบังคับในการประชุมถือว่าเมื่อกรรมการมาเกินครึ่งหนึ่งของกรรรมการทั้งหมดถือว่าครบองค์ประชุมด้วยแล้วยิ่งทำให้สัดส่วนหรือองค์ประกอบในอุดมคติที่ตั้งใจไม่เป็นผล จะทำให้องค์ประชุมไม่ได้สัดส่วนในอุดมคติ

แต่ข้อดีของการมีกรรมการจำนวนมากและมีองค์ประกอบหรือที่มาของกรรมการที่หลากหลาย เช่น มีกรรมการโดยตำแหน่ง กรรมการที่มีการคัดเลือกกันเองจากองค์กรในสังกัดหรือเป็นตัวแทนของหน่วยงาน และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คือ คณะกรรมการที่มีองค์ประกอบหรือที่มาที่หลากหลายจะถูกครอบงำได้ยาก ความผิดพลาดมีน้อย มีความเป็นธรรมาภิบาลมาก จำนวนของคณะกรรมการการอุดมศึกษาของประเทศไทยโดยรวมควรมีจำนวนประมาณ 30-40 คน ตามสัดส่วนของที่มาอย่างเหมาะสมเท่า ๆ กันในแต่ละประเภทที่มาของกรรมการ

และถ้าข้อบังคับการประชุมจะกำหนดโดยเคร่งครัดว่ากรรมการเกินครึ่งนั้นต้องเป็นกรรมการในแต่ละสัดส่วนมาประชุมเกินครึ่งจึงจะถือว่าครบองค์ประชุม เช่น ต้องมีกรรมการตามตำแหน่งมาประชุมเกินครึ่งของกรรมการประจำตำแหน่ง กรรมการที่ได้รับการแต่งตั้งหรือสรรหาต้องเข้าประชุมเกินครึ่งของกรรมการประเภทนี้ และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิต้องเข้าร่วมประชุมเกินครึ่งหนึ่งของกรรมการประเภทผู้ทรงคุณวุฒิด้วยเช่นกัน จึงจะถือว่าครบองค์ประชุม ถ้าข้อบังคับการประชุมเป็นตามแนวทางนี้จึงจะสอดคล้องกับการบริหารด้วยคณะกรรมการตามอุดมคติ

ในขณะเดียวกันการมีจำนวนคณะกรรมการที่น้อยเกินไป ถึงแม้จะทำให้คล่องตัวในการทำงานแต่ก็ทำให้เกิดการใช้อำนาจที่ไม่ชอบ ถูกครอบงำ และทำผิดพลาดหรือหลงผิดได้ง่าย ส่วนมากจะเป็นกรรมการระดับปฏิบัติการที่รองรับอำนาจ ใช้อำนาจ หรืออิงอำนาจจากคณะกรรมการชุดใหญ่ที่ส่วนมากจะทำภารกิจเชิงนโยบาย แต่กรรมการชุดรองที่ตั้งขึ้นมาเพื่อแก้ไขความอุ้ยอ้ายแต่จำเป็นของคณะกรรรมการชุดใหญ่ ภารกิจการบริหารจัดการจึงตกอยู่กรรมการชุดรอง ซึ่งส่วนมากเรียกว่า “กรรมการบริหาร” กรรมการชุดนี้มีอิทธิพลอย่างมาก

ประการที่สอง ภารกิจหรือหน้าที่ของคณะกรรมการ การกำหนดภารกิจหรือหน้าที่ให้คณะกรรมการแต่ละชุดควรมีการถ่วงดุลการใช้อำนาจให้เหมาะสม ในขณะเดียวกันต้องเอื้อให้คณะกรรมการสามารถทำงานได้อย่างคล่องตัว ภารกิจกับจำนวนกรรมการมีความสอดคล้องกัน ถ้ามีภารกิจระดับปฏิบัติการมาก จำนวนของกรรมการระดับปฏิบัติการต้องกำหนดให้มีความเหมาะสมในการใช้อำนาจการบริหารจัดการและสามารถดำรงธรรมมาภิบาลได้ในทุกภารกิจของการทำงาน

คณะกรรมการบริหารสถาบันอุดมศึกษา ควรมีประมาณ 7-9 คน ซึ่งอาจใช้จำนวน 9 คน โดยมีประธานหนึ่งคนเป็นกรรมการด้วย และกรรมการอีก 8 คน การบริหารงานของคณะกรรมการบริหารอุดมศึกษามีภารกิจมาก และอาจต้องใช้ดุลพินิจในการตัดสินให้คุณให้โทษกับคนจำนวนมากจึงควรมีความรอบคอบ ถึงแม้มีการใช้ดุลพินิจและผลการพิจารณาจะยังไม่ถึงที่สุดก็ตาม



ประการที่สาม กระบวนการได้มาของกรรมการ ถึงแม้การได้มาของกรรมการจะเกี่ยวข้องกับประเภทที่มาของกรรมการ เช่น กรรมการโดยตำแหน่ง มักเกิดปัญหาในการเข้าประชุมและนิยมส่งผู้แทนเข้ามาประชุมแทนหรือขาดการประชุมเนื่องจากมีภารกิจอื่นที่เป็นภารกิจหลักตามตำแหน่งหน้าที่สำคัญกว่า ภารกิจเสริมด้วยการเป็นกรรมการของคณะกรรมการการอุดมศึกษา การกำหนดข้อบังคับ ต้องมีความรัดกุมให้สามารถให้กรรมการโดยตำแหน่งส่งผู้แทนซึ่งอาจต้องกำหนดคุณสมบัติของผู้แทนกรรมการประเภทตามตำแหน่งให้ชัดเจนตามลำดับ

สำหรับกระบวนการได้มาของกรรมการซึ่งมาจากการเลือกกันเองของสถาบันอุดมศึกษา หรือมหาวิทยาลัยและผู้แทนองค์กรต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการอุดมศึกษาของไทย ส่วนมากจะกำหนดวิธีการกว้าง ๆ ให้เลือกกันเอง นับว่าเหมาะสมและสามารถปฏิบัติได้อย่างดีอยู่แล้ว แต่การกำหนดจำนวนตามสัดส่วนให้สามารถเป็นตัวแทนได้อย่างเหมาะสมเป็นประเด็นที่ควรต้องพิจารณาทบทวนอย่างถี่ถ้วนเช่นกัน ตัวอย่างเช่น กรรมการที่มาจากมหาวิทยาลัยราชภัฏ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคล มหาวิทยาลัยเอกชน และของมหาวิทยาลัยอื่นๆ ของรัฐ ควรมีจำนวนและสัดส่วนอย่างไร เพราะจำนวนมหาวิทยาลัยแต่ละกลุ่มไม่เท่ากัน

กรรมการประเภทผู้ทรงคุณวุฒิให้อำนาจรัฐมนตรีแต่งตั้ง เป็นการให้ความรับผิดชอบกับฝ่ายการเมืองในการกำหนดนโยบายทางการอุดมศึกษาของชาติ ถือว่าเหมาะสมเพราะฝ่ายการเมืองต้องรับผิดชอบต่อสังคมในคุณภาพของการจัดการศึกษาและปัญหาต่าง ๆ ของการอุดมศึกษา จึงมีความจำเป็นต้องให้ฝ่ายการเมืองเข้ามามีส่วนในการกำหนดนโยบาย และจำนวนผู้ทรงคุณวุฒิควรได้สัดส่วนที่เหมาะสมกับจำนวนคณะกรรมการโดยตำแหน่ง และกรรมการที่มาจากการคัดเลือกกันเองของสถาบันอุดมศึกษาและองค์กรต่าง ๆ เพื่อมิให้ฝ่ายการเมืองใช้เป็นข้ออ้างปฏิเสธความรับผิดชอบที่เกิดขึ้น



สรุป

การบริหารจัดการการอุดมศึกษาโดยคณะกรรมการมีความเหมาะสมสอดคล้องกับธรรมชาติและบริบทของสถาบันอุดมศึกษาหรือของมหาวิทยาลัยในประเทศไทย การกำหนดอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบต้องทำให้เกิดดุลภาพและธรรมาภิบาลในทุกระดับ มีจำนวนของคณะกรรมการและจำนวนกรรมการในแต่ละคณะกรรมการที่เหมาะสมกับภารกิจ องค์ประกอบและกระบวนการได้มาของคณะกรรมการต้องมีความโปร่งใส ได้ผู้ที่เป็นกรรมการมีความรับผิดชอบ มีพลังกายหรือสุขภาพที่สมบูรณ์ มีพลังสติปัญญา ประสบการณ์และวุฒิภาวะสำหรับการจัดการศึกษาระดับสูง รวมทั้งต้องมีกลไกที่ให้กรรมการมีความเป็นอิสระไม่อยู่ภายใต้การครอบงำของฝ่ายใด

(โปรดติดตามตอนต่อไป)

รองศาสตราจารย์ ดร.กฤษมันต์ วัฒนาณณงค์

 

อ่านเพิ่มเติม...

คุณอาจสนใจข่าวนี้

คุณอาจสนใจข่าวนี้